II SA/Po 1230/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy T. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji; oddala skargę W dniu 16 sierpnia 2011 r. Burmistrz T. reprezentujący Gminę T. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. o udostępnienie w formie pisemnej informacji publicznej podstaw naliczania odsetek od podatku od czynności cywilnoprawnych w wysokości 102.988 zł od należności podatkowej dla firmy A. sp. z o.o. poprzez przekazanie kopii dokumentu, z którego wynika obowiązek zapłaty takiej kwoty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Gmina T. otrzymała wezwanie do zapłaty kwoty 102.988 zł tytułem odsetek od należności podatkowej dla firmy A. sp. z o.o. Dlatego wnosi o o udostępnienie informacji publicznej – dokumentu, z którego wynika obowiązek zapłaty takiej kwoty. Zaznaczono, że Gmina nie zna podstaw prawnych i okoliczności obowiązku zapłaty tej kwoty. Pismem z dnia 25 sierpnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. wezwał Burmistrza T. do sprecyzowania wniosku z 16 sierpnia 2011 r. poprzez wskazanie kopii jakiego dokumentu domaga się wnioskodawca. Jednoczenie powołując się na przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 12, poz. 1198 ze zm.) organ poinformował, ze wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie 14 dni od dnia jego złożenia w związku z koniecznością jego sprecyzowania. Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższe wezwanie Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił Gminie T. udostępnienia informacji publicznej tj. wydania kopii decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że będąc związanym treścią wniosku uznał, że Gmina żąda wydania kopii decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] uchylającej decyzję organu I instancji orzekającej o należnym spółce A. oprocentowaniu nadpłaty w podatku od czynności cywilnoprawnych za okres od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty do dnia jej zwrotu. Mając to na względzie Naczelnik Urzędu Skarbowego wyjaśnił, że z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: uddip) wynika, że informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych. Art. 3 uddip wskazuje natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Udostępnianie informacji publicznej należy zatem interpretować jako przekazanie przez organ pewnych stwierdzeń odnośnie faktów w takim zakresie, w jakim nie dotyczy do dokumentów prywatnych. W art. 6 ust. 1 uddip wymieniającej rodzaj informacji publicznej ustawodawca w pkt 4 lit. a wymienił również tę, która dotyczy treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W powyższym rozumieniu informacja o udostępnienie której zwróciła się Gmina stanowi informację publiczną. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 uddip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tym samym przepisy ustaw o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych stanowią legi specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i muszą być stosowane na zasadzie pierwszeństwa. W ocenie organu wnioskowana informacja stanowi na mocy art. 293 § 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r Nr 8, poz. 60 ze zm.) tajemnice skarbową. Jak bowiem wskazuje analiza art. 293 § 2 pkt 3 tej ustawy tajemnicą skarbową są wszystkie dane zawarte w aktach postępowania podatkowego. Tym samym ustawodawca zdecydował, że dane te zostały objęte wyłączeniem jawności indywidualnych danych w nich zawartych. Konsekwentnie dostęp do nich mogą mieć wyłącznie podatnik, płatnik oraz inkasent, a więc podmioty, których powyższe dokumenty dotyczą, jak i podmioty enumeratywnie wymienione w art. 297 Ordynacji podatkowej. Co charakterystyczne, dostęp do informacji stanowiącej tajemnice skarbową dokonuje się na zasadach i w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej, nie zaś na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym uznanie, że żądana informacja stanowi tajemnice skarbową, a więc informację, co do której dostęp mają jedynie wskazane w Ordynacji podatkowej osoby przesądza, że informacja ta nie może być udostępniona wnioskodawcy. Gmina T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, iż zgodnie z art. 298 pkt 2 Ordynacji podatkowej akta postępowań podatkowych organy podatkowe udostępniają innym organom podatkowym. W myśl zaś art. 13 § 1 tejże ustawy organem podatkowym jest m.in. burmistrz miasta i gminy. W związku z tym w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek od zasady zachowania tajemnicy skarbowej i akta postępowań podatkowych powinny zostać udostępnione wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 299 § 1 Ordynacji podatkowej organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych organom i osobom wymienionym w art. 298. Ponadto zgodnie z art. 299 § 2 Ordynacji podatkowej organy podatkowe udostępniają informacje wynikające z akt spraw podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Takim odrębnym przepisem jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o długu publicznym. Dyrektor Izby Skarbowej w P. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż brak było podstaw do udzielenia rzeczonej informacji publicznej. Jak wyjaśniono przepisem przemawiającym za prawidłowością rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 5 ust. 1 uddip, który ogranicza dostęp do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tajemnicą ustawowo chronioną niewątpliwie jest tajemnica skarbowa. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej uczynienie zadość żądaniu wnioskodawcy oznaczać musiałoby udostępnienie informacji ustawowo chronionej, a tym samym złamanie prawa. Wnioskowana informacja stanowi na mocy art. 293 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej tajemnice skarbową. Zgodnie z art. 293 § 2 pkt 3 tej ustawy tajemnicą skarbowa objęte są wszystkie dane zawarte w aktach postępowania podatkowego. Dostęp do informacji stanowiących tajemnicę skarbową dokonuje się na zasadach i w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej, nie zaś na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Gmina T. wniosła skargę na powyższa decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w P., zarzucając naruszenie przy jej wydaniu: - art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń o dopuszczalności udostępnienia decyzji podatkowej na podstawie art. 298 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wprowadzające w błąd pouczenie, iż skarżącej przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego, - art. 298 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez odmowę udostępnienia decyzji podatkowej, gdy z powołanego przepisu wynika, że udostępnienie takiej decyzji jest dopuszczalne i obowiązkowe, - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i d oraz pkt 5 lit. f uddip poprzez nieudostępnienie decyzji podatkowej, która stanowi informację o danych publicznych i majątku publicznym, w tym o długu publicznym. Mając to na względzie skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Poza sformułowanymi zarzutami i wyjaśnieniem kwestii błędnego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji skarżąca zawarła w uzasadnieniu skargi stanowisko prezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o oddalenie skargi. Poza argumentacją powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej iż występuje w roli organu podatkowego, wychodząc z założenia, że w każdym przypadku gmina występuje zawsze jako organ podatkowy. Organ stwierdził, że w trybie dostępu do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie zbiorcze informacje o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane informacje indywidualne. Dostęp do informacji stanowiących tajemnicę skarbową dokonuje się na zasadach i trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna. Materialnoprawną przesłanką żądania skarżącej Gminy są przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąca emanację wywodzącego się z art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do informacji publicznej, statuuje w art. 1 prawo dostępu każdego do informacji publicznej. Przez sformułowanie "każdy" należy rozumieć każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie pojęcia "każdy" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. SK 54/08 (publ. OTK ZU 2009, nr 5A, poz. 69), zgodnie z którym termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 16 grudnia 2009 r.,, I OSK 1002/09, Lex 2273503, postanowienie z dnia 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, publ. OSP 2011/94). Tryb dostępu do informacji publicznej nie jest zatem trybem służącym udzielaniu informacji przez organ innemu organowi (por. postanowienie NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OW 136/08, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 6 uddip, obejmuje prawo do zaznajomienia się ze wszystkimi informacjami mającymi charakter publiczny. Treść powołanego przepisu wskazuje, że wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA Toruń 2002, s. 26). Z treści art. 1 uddip i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie (M. Jaśkowska, op. cit., s. 27). Przy czym przy ustaleniu czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej należy, respektując zasadę powszechnego dostępu, interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., II SA 837/03, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 uddip, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych lub inne tajemnice prawnie chronione. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy orzekające trafnie odmówiły udostępnienia informacji publicznej ze względu na treść art. 293 § 1 w zw. z art. 293 § 2 pkt 4 Ordynacji podatkowej, które statuują zasady ochrony tajemnicy skarbowej. Przepisy te wskazują, że nie udostępnia się danych indywidualnych podatników zawartych w deklaracjach podatkowych oraz innych dokumentach składanych przez podatników, a także danych zawartych w dokumentacji rachunkowej organu. Zakres tajemnicy skarbowej jest bardzo szeroki (por. B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki Ordynacja podatkowa Unimex 2009, s. 1106). Ponadto w art. 293 Ordynacji podatkowej uregulowano w kazuistyczny sposób zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej. Obejmuje ona wszystkie indywidualne dane zawarte we wszelkich dokumentach składanych przez podatników, płatników i inkasentów (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Ordynacja podatkowa. Komentarz LexisNexis 2009, s. 977). Takie brzmienie przepisu art. 293 Ordynacji podatkowej oznacza, że w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być udzielane jedynie informacje zbiorcze o podatnikach, nie mogą być natomiast udzielane żadne informacje indywidualne (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1060/04). W rozpatrywanej sprawie skarżąca Gmina zażądała od Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. informacji dotyczących podstaw naliczanenia odsetek od podatku od czynności cywilnoprawnych w wysokości 102.988 zł od należności podatkowej dla firmy A. sp. z o.o. poprzez przekazanie kopii dokumentu, z którego wynika obowiązek zapłaty takiej kwoty. Niewątpliwie dane, których żąda skarżąca Gmina, dotyczą danych indywidualnych wskazanego, konkretnego podatnika – A. spółki z o.o. Skarżąca Gmina nie żąda zatem danych zbiorczych. Tak więc wobec treści wniosku Gminy, który dotyczył konkretnego podatnika, organy skarbowe, kierując się treścią przepisu art. 5 uddip w zw. z art. 293 Ordynacji podatkowej, słusznie uznały, że brak jest przesłanek do udostępnienia informacji publicznej. Bezzasadny jest zarzut skarżącej Gminy jakoby w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej organy orzekające winne były zastosować przepis art. 298 pkt 2 Ordynacji podatkowej i w oparciu o normę w nim zawartą udostępnić żądaną informację publiczną. Wskazać należy, iż przepis ten umożliwia organom podatkowym udostępniać innym organom podatkowym akta niezawierające tajemnicy bankowej. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis ten nie znajduje zastosowania w postępowaniu dotyczącym dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 299 §1 Ordynacji podatkowej określa wprawdzie, że organy podatkowe udostępniają informacje zawarte w aktach spraw podatkowych, z wyłączeniem informacji określonych w art. 182, organom i osobom wymienionym w art. 298, jednakże w § 2 ostatnio powołanego artykułu ustawodawca określa, że organy podatkowe udostępniają informacje wynikające z akt spraw podatkowych w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach oraz ratyfikowanych umowach międzynarodowych, których stroną jest Rzeczpospolita Polska. Oznacza to, że wniosek złożony do organu podatkowego w trybie dostępu do informacji publicznej należy rozpatrywać nie w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej (w tym mając na względzie zakres podmiotowo-przedmiotowy udostępnienia informacji z akt spraw podatkowych), lecz na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma też racji skarżąca Gmina twierdząc, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji dopuszczono się naruszenia art. 7, 8, 11 i 107 § 1 i 3 kpa bowiem nie ustosunkowano się do twierdzeń skarżącej o dopuszczalności udostępniania decyzji podatkowej na podstawie art. 298 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Wystarczy wskazać, że w zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśniając charakter informacji objętych tajemnica skarbową udzielanych na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej wyjaśnił powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dostęp do informacji stanowiącej tajemnicę skarbową dokonuje na zasadach i w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej, nie zaś na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.