VIII SA/Wa 844/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako "PINB" lub "organ I instancji") nałożył na M. D. (dalej jako "skarżący") grzywnę w celu przymuszenia, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Przesyłkę zawierającą ww. postanowienie skarżący odebrał w dniu [...] kwietnia 2010 r. Od powyższego postanowienia w dniu [...] maja 2010 r. zażalenie wniósł skarżący. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 828/10 oddalił skargę M. D. na to postanowienie. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie PINB w R. z [...] kwietnia 2010 r. Wyjaśnił, że o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia dowiedział się z pisma organu datowanego na [...] maja 2010 r., które doręczono mu w dniu [...] maja 2010 r. Podniósł, że uchybił terminowi bez swojej winy, jest rolnikiem, a nie prawnikiem, zaś przy obliczaniu terminu dodał jeden dzień z uwagi na [...] maja 2010 r. – dzień ustawowo wolny od pracy. O tym, że w sposób błędny obliczył termin dowiedział się dopiero z pisma organu i w przepisanym terminie złożył wniosek o przywrócenie terminu. Do wniosku dołączył nowe zażalenie z dnia [...] maja 2010 r. na postanowienie PINB z [...] kwietnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skarżący, wnosząc zażalenie, nie złożył jednocześnie z nim wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "kpa"). Na powyższe postanowienie organu odwoławczego skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 829/10 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż organ nie poddał wszechstronnej analizie i ocenie złożonego przez skarżącego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia do przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., przez co nie odpowiada ono w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku, WSA w Warszawie zobowiązał organ do ustalenia, czy zaistniały łącznie wszystkie przesłanki przewidziane w/w przepisem, a w szczególności, czy skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ II instancji) ponownie odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., mając na uwadze przede wszystkim prawomocny wyrok WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 828/10, w którym oddalono skargę M. D. na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W ocenie organu, rozpoznającego sprawę ponownie, niedopuszczalne byłoby prowadzenie postępowania wyjaśniającego, dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., jeśli już stwierdzono uchybienie tego terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej kwestii zostało uznane za zasadne, wobec czego byłoby podważeniem stanowiska Sądu prowadzenie postępowania mającego na celu przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na w/w postanowienie organu powiatowego. Od powyższego postanowienia skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") przez nierozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia co do istoty sprawy, pomimo iż ocena prawna i wskazania WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 829/10 co do dalszego postępowania są wiążące dla organu, którego skarga dotyczy. Skarżący zauważył, że sprawy VIII SA/Wa 829/10 i VIII SA/Wa 828/10 dotyczą dwóch różnych niezależnych od siebie stanów prawnych, a organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie organ przyznał, że wprawdzie w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do kwestii merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., to jednak w zaistniałym stanie faktycznym sprawy nie byłoby możliwości podjęcia przez organ odwoławczy innego stanowiska. Organ dalej podniósł, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia ani we wniosku, ani w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., uzupełniającym wniosek, bowiem dokonanie błędnego obliczenia terminu do wniesienia zażalenia przez wliczenie do ustawowego 7 - dniowego terminu, przysługującego na wniesienie zażalenia, dodatkowego dnia - 3 maja wolnego od pracy, nie stanowi przesłanki do uwzględnienia tego wniosku. Organ nie uznałby tej okoliczności jako przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego za zasadny. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedmiotowy wniosek został złożony z naruszeniem terminu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a nadto nie została zachowana jednoczesność wniesienia zażalenia i wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ, uzupełniając uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w odpowiedzi na skargę, powołał się również na zasadę ekonomii procesowej, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ orzekający w sprawie dopuścił się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących przesłanek, określonych w art. 58 § 1 i 2 k.p.a.: 1/ złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia, 2/ uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony, 3/ równoczesne ze złożeniem wniosku dokonanie czynności, której strona nie dokonała w terminie. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia pod kątem prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej ponownie nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem nie przeanalizował w/w przesłanek, która to ocena znalazłaby odbicie w uzasadnieniu decyzji. Ponadto organ odwoławczy naruszył przez to art. 153 p.p.s.a., z którego wynika, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (por. wyrok NSA z 10 listopada 1981 r., II SA 364/81, niepubl., postanowienie NSA z 16 lutego 1998 r., IV SA 975/97, LEX nr 43847, wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 527/97, LEX nr 57181 oraz A.Zieliński, w: J.Borkowski i inni: Komentarz ..., s.313 i T.Woś: Postępowanie ..., s.366). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę próbował uzupełnić uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, dokonując pobieżnej analizy przesłanek art. 58 § 1 i 2 k.p.a., jednak takiego postępowania nie można usprawiedliwić zasadą ekonomii procesowej. Próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe bowiem nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2010 r., II SA/Ke 637/10, LEX nr 740884). Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu, podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Kontroli Sądu podlega decyzja (postanowienie) jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem. Odnosząc się do trzech przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a., które łącznie organ winien ponownie zbadać, rozpoznając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. i swoją ocenę przedstawić w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu postanowienia, to Sąd w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 829/10 zwrócił uwagę na właściwą interpretację trzeciej przesłanki, powołując w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 446/08, LEX nr 499937, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1285/07, LEX nr 497633). Co do pierwszej przesłanki, wyrażonej w zdaniu pierwszym § 2 art. 58 k.p.a., to organ winien ustalić, czy wniosek wpłynął w terminie. Skarżący podnosi, że najwcześniej o uchybieniu terminu dowiedział się z pisma PINB w R. w dniu [...] maja 2010 r., wniosek datowany jest na dzień [...] maja 2010 r., skarżący podnosi w nim, że termin do jego wniesienia został dochowany, jednak prezentata organu z datą wpływu wniosku pochodzi z [...] czerwca 2010 r. (brak dołączenia do akt administracyjnych ewentualnej koperty). Organ powinien więc wyjaśnić, czy wniosek o przywrócenie terminu z dnia [...] maja 2010 r. wpłynął bezpośrednio na biuro podawcze organu, czy też za pośrednictwem poczty i stosownie do tych ustaleń rozpoznać terminowość wpływu wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Nadto pozostaje do rozpatrzenia przesłanka z art. 58 § 1 k.p.a., czy skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organ odwoławczy, pomimo uzyskanych wytycznych w wyroku WSA w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 829/10, do złożonego wniosku o przywrócenie terminu nie odniósł się w jakikolwiek sposób w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (nie rozpoznał istoty sprawy), przez co nie odpowiada ono w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe zaniechania powodują, że postanowienie nie odpowiada prawu, bowiem organ nie dokonał ustalenia wszystkich przesłanek warunkujących możliwość prawidłowego rozpoznania złożonego wniosku, a nadto uchybił art. 153 p.p.s.a. Nie przesądzając o wyniku rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu, organ winien przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego ustalić, czy zaistniały łącznie wszystkie przesłanki przewidziane w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., a wnioski zawrzeć w uzasadnieniu decyzji. Wobec powyższego Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zaś o niewykonalności zaskarżonego aktu orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.