IV SA/Po 39/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z dnia 14 września 2011 r. zatytułowanym "Wniosek V" M. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "MGOPS") o przyznanie zasiłku rodzinnego na dwóch synów, uczniów liceum ogólnokształcącego, oraz "ustawowej kwoty na rozpoczęcie roku". Wnioskodawca zaznaczył, że wszelka dokumentacja potrzebna do wydania decyzji jest w posiadaniu MGOPS. MGOPS pismem z dnia [...] września 2011 r. wezwał Wnioskodawcę do stawienia się w celu złożenia wniosku oraz niezbędnej dokumentacji, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania, załączając do wezwania niezbędne formularze. W uzasadnieniu wezwania MGOPS przedstawił zwięźle zasady ubiegania się o świadczenia rodzinne. Ponadto pouczył o treści art. 24a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej "u.ś.r."); w szczególności o tym, że niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie doręczono Wnioskodawcy w dniu 21 września 2011 r. W piśmie z dnia 26 września 2011 r. Wnioskodawca powtórzył, że wszystkie dokumenty potrzebne do wydania decyzji znajdują się w posiadaniu MGOPS oraz Burmistrza [...]. Pismem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") poinformował Wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na niezastosowanie się do wezwania, zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. Pismem złożonym dnia [...] października 2011 r. (błędnie opatrzonym datą "14.10.2011"), adresowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") Wnioskodawca zakwestionował stanowisko organu I instancji. SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 24a u.ś.r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że w świetle przywołanego przepisu Wnioskodawca został prawidłowo wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez uzupełnienie treści samego wniosku oraz przedłożenie wymaganych dokumentów, jednakże w zakreślonym terminie obowiązku tego nie wypełnił. Zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania było uzasadnione. SKO z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy i nie powoduje żadnych skutków materialno-prawnych, a przyjęcie, że braki formalne nie zostały usunięte, powoduje bezskuteczność podania, które nie wywołuje skutku prawnego wszczęcia postępowania. Czynność materialno-techniczna w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jako nie formułująca rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), nie może zostać uznana za decyzję administracyjną. W konsekwencji nie podlega ona zaskarżeniu w drodze odwołania. SKO nadmieniło, że strona może złożyć nowy i kompletny wniosek w tym samym przedmiocie, a organ, wszczynając nową sprawę sądowoadministracyjną, dokona oceny słuszności żądania strony. Na opisane wyżej postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Wnioskodawca, zarzucając wydanie zaskarżonych aktów w wyniku przestępstwa przez SKO. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia kończące postępowanie administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Podstawę prawną tego postanowienia (obiektywnie istniejącą, acz nie przywołaną przez organ w rozstrzygnięciu) stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej kwestii jest ostateczne. Z powyższej regulacji wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu wstępnym czynności zmierzające do ustalenia m.in. tego, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W rozpoznawanej sprawie organ uznał niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, albowiem ocenił, że brak jest przedmiotu zaskarżenia. W świetle art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji, i to wydanej w pierwszej instancji. Z powyższego wynika, iż strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Wobec powyższego w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma kwestia charakteru prawnego pisma Burmistrza o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 24 ust. 1 lub 2 u.ś.r. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie (por. uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z 26.05.2011 r., II SA/Bk 146/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA" – i tam przywołane orzeczenia), w przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku o wymagane dokumenty, żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne, nie dochodzi więc w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej czy negatywnej). Należy podkreślić, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpoznania – co jest czynnością materialno-techniczną. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela również i ten pogląd wyrażony w przywołanym wyroku, zgodnie z którym strona nie pozostaje w takiej sytuacji pozbawiona możliwości działania, bowiem przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego (por. też wyrok NSA z 12.05.2006 r., I OSK 869/05, CBOSA). Zaskarżone do Sądu postanowienie zostało wydane w reakcji na czynność materialno-techniczną Burmistrza o pozostawieniu podania Wnioskodawcy ("Wniosku V") bez rozpoznania. Należy zaznaczyć, że kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlega wyłącznie prawidłowość uznania przez SKO pisma Wnioskodawcy z dnia [...] października 2011 r. za odwołanie, a w konsekwencji – prawidłowość stwierdzenia przez ten organ niedopuszczalności takiego odwołania. W ocenie Sądu skoro, jak wynika z treści powyższego pisma, wolą Skarżącego było "zaskarżenie kolejnej decyzji" MGOPS, to nie sposób było potraktować tego pisma jako zażalenie do organu wyższego stopnia na bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku. SKO podjęło zatem prawidłowe rozstrzygnięcie. Natomiast aby sąd mógł oceniać zasadność samej czynności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, Skarżący musiałby uprzednio wyczerpać tryb zażaleniowy opisany w art. 37 k.p.a., a następnie wnieść do Sądu skargę na bezczynność organu – czego jak dotąd nie uczynił. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. MZ