II SA/Gd 866/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody z dnia 22 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z 1 sierpnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 96 ust. 1b, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139 oraz art. 140, 142 ust. 1, w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 2a ustawy z 1985 r. o drogach publicznych, orzekł: 1. o zwrocie przez Gminę Miasto nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...] miasta L., przy ul. W. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0.2166 ha, objętej KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L., na rzecz J. N. s. S. i J. zam. w L. przy ul. W. W. [...], pod warunkiem zwrotu odszkodowania, o którym mowa w pkt 2, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, 2. o zwrocie przez J. N. s. S. i J. zam. [...] L., ul. W. W. [...] na rzecz Gminy Miasto zwaloryzowanego na dzień zwrotu odszkodowania, które wstępnie zwaloryzowane na miesiąc maj 2011 r. wyniosło 35.054,00 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, 3. o obciążeniu kosztami postępowania o zwrot nieruchomości opisanej w pkt 1 w wysokości 3.793,00 zł Gminę Miasto, 4. ostateczna decyzja zatwierdza podział nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta L., oznaczonych nr [...] o łącznej powierzchni 0.7008 ha, z których wydzielono nowopowstałe działki o nr [...] o powierzchni 0.2782 ha, nr [...] o powierzchni 0.2166 ha, nr [...] o powierzchni 0.0817 ha, nr [...] o powierzchni 0.0362 ha, nr [...] o powierzchni 0.0863 ha oraz nr [...] o powierzchni 0.0018 ha, uwidocznione na załączonym projekcie podziału sporządzonym na mapie w skali 1:500, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Starosta wskazał, że zbycie przez skarżącego J. N. i H. N. nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe. Organ stwierdził, że Gmina Miasto rozpoczęła realizację inwestycji w 2003 r. poprzez wykonanie rozbudowy sieci wodociągowej mającej obsługiwać projektowane osiedle "L.-W." w skład, którego wchodzą m.in. nieruchomości będące przedmiotem postępowania, czyli w terminie przekraczającym datę określoną na podstawie art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po tym terminie również nastąpiły prace geodezyjne mające na celu scalenie i następnie podział nieruchomości. Dotychczas również, pomimo upływu lat 20, cel określony w akcie nabycia, jakim było skoncentrowane budownictwo mieszkaniowe, nie został zrealizowany. Zachodzą zatem przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w akcie notarialnym i dlatego organ orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0.2166 ha. Ponadto organ wskazał, że z przepisu art. 2a ustawy z 1985 r. o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia prawa własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, tj. Skarbu Państwa i właściwych samorządów, dlatego też nie istnieje możliwość zwrotu byłemu właścicielowi nieruchomości, oznaczonej jako [...] o powierzchni 0.0362 ha. Wojewoda, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Gminy, decyzją z 22 września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie wykazał należycie, iż uzasadniony jest zwrot przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie uwzględnił w swoich rozważaniach treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie organ stwierdził, że skoro zwrotowi podlega działka o powierzchni 0.2166 ha, tj. o 2 m2 większa od powierzchni przejmowanej w 1989 r., zatem wartość dodatkowej powierzchni 2 m2 winna być doliczona do wysokości już zwaloryzowanego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien ocenić możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości z punktu zaistnienia zbędności tej nieruchomości (lub jej części), o jakiej mowa w art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w kontekście stwierdzeń podniesionych w odwołaniu. Ponadto stwierdził, że Starosta niewłaściwie ustalił wysokość kwoty odszkodowania, która winna być zwrócona w ramach procedury zwrotu. W decyzji brak jest bowiem matematycznych obliczeń waloryzacji odszkodowania. Nie zostały także wymienione wskaźniki waloryzacji ani miejsce ich publikacji. Waloryzacji dokonuje organ wydający decyzję w sprawie a nie rzeczoznawca majątkowy. Zwrot odszkodowania jest tylko skutkiem zwrotu nieruchomości a nie jego warunkiem. Starosta powinien również uzupełnić materiał dowodowy o oryginały lub uwierzytelnione kopie dokumentów. J. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 137, art. 138 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu wnioskowanej przez skarżących nieruchomości, albowiem nieruchomość ta nie została nabyta przez Skarb Państwa. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 136, art. 140 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, skutkiem czego organ nie przeprowadził należycie własnego postępowania dowodowego i bezpodstawnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. uznając, iż zachodzi podstawa do uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisku. Skarżący na rozprawie przed Sądem wskazał na wyrok WSA w Gdańsku zapadły w sprawie sygn. akt II SA/Gd 674/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 K.p.a, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 §2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 Kpa. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 K.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 §2 K.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz.U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Przede wszystkim wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do odniesienia do zarzutów odwołania, których jednakże nie rozpatrzył. Co więcej, zalecił organowi I instancji, aby ten ocenił możliwość zwrotu przedmiotowej nieruchomości z punktu zaistnienia zbędności tej nieruchomości (lub jej części), o jakiej mowa w art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w kontekście stwierdzeń podniesionych w odwołaniu. Tym samym organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu to Wojewoda powinien był rozstrzygnąć o możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości w świetle ustawowych przesłanek z art. 136 oraz 137 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto rozpatrzyć podniesione w odwołaniu zarzuty. Organ odwoławczy powinien był również wypowiedzieć się odnośnie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Konieczność przeanalizowania przepisów prawa nie stanowi podstawy do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji gdy organ II instancji widzi taką potrzebę, to jest on zobligowany do przeprowadzenia takiej analizy. Ponadto brak jest argumentów, aby kwestionując wielkość działki, prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania, w tym brak wskazania matematycznych obliczeń waloryzacji bądź ich błędnego przyjęcia, organ II instancji nie mógł sam dokonać obliczenia wysokości odszkodowania w sposób prawidłowy. Tak samo, uznając za błędne wskazanie zapłaty odszkodowania jako warunku zwrotu nieruchomości, organ odwoławczy miał możliwość w wydanej przez siebie decyzji kwestię tę określić w sposób, jaki uznał za prawidłowy. Wskazane powyżej kwestie nie wymagały prowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego. Co więcej, nie wymagały prowadzenia dowodowego w ogóle, gdyż są wynikiem interpretacji przepisów prawa wraz z ich prawidłowym zastosowaniem. Nie można również w żadnym razie uznać za uzasadniającą wydanie decyzji kasacyjnej potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o oryginały lub uwierzytelnione kopie operatu szacunkowego, wniosku o zwrot nieruchomości, czy też postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Czynności te z całą pewnością mogły być, stosownie do art. 136 K.p.a., wykonane przez Wojewodę. Organ odwoławczy orzekł w sprawie na podstawie niekompletnych akt administracyjnych organu I instancji, podczas gdy powinien był zażądać od organu instancji wyjaśnień oraz uzupełnienia akt przed wydaniem decyzji w sprawie. Ponadto zauważyć należy, na rozprawie przed Sądem skarżący powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., wydany w sprawie II SA/Gd 674/09 również ze skargi J. N. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody z dnia 25 września 2009r. uchylająca decyzję Starosty z dnia 30 lipca 2009 r., orzekającą o zwrocie skarżącemu nieruchomości położonej w obrębie [...], przy ul. W. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0.2166 ha, nr [...] o powierzchni 0.0362 ha, nr [...] o powierzchni 0.0018 ha objętej KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L.. Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne uznając, że w sprawie nie ma zastosowania art. 216 ust. 2 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem przejęcie nieruchomości nastąpiło w wyniku umowy sprzedaży, skutkiem czego nie doszło do wywłaszczenia. Postępowanie to dotyczyło wniosku skarżącego z dnia 30 kwietnia 2008r. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 25 września 2009r. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W aktach administracyjnych, na podstawie których wydawał decyzję organ odwoławczy, a także w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 1 sierpnia 2011 r., brak jest jakichkolwiek informacji o tym, że w sprawie były wydawane wcześniej rozstrzygnięcia, które kontrolował Sąd. Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie organy orzekały również na wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2008r. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia w pierwszej kolejności, gdyż zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Po uchyleniu przez Sąd decyzji organy administracji powinny zastosować się do wyrażonych przez Sąd ocen i wskazań. Kontrola zaś kolejnych wydanych w sprawie decyzji, przeprowadzana przez Sąd, dokonywana jest również z uwzględnieniem wydanego uprzednio wyroku. W niniejszej sprawie Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) poprzez nierozstrzygnięcie sprawy merytorycznie. Wydane przez organ odwoławczy orzeczenie miało charakter kasacyjny, pomimo braku przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Wobec naruszenia przez Wojewodę wskazanych powyżej przepisów postępowania, Sąd nie odniósł się do przedstawionych w punkcie pierwszym skargi zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. Byłoby to na tym etapie sprawy przedwczesne, ponieważ w kwestii tej nie wypowiedział się Wojewoda. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane przez Sąd dopiero wtedy, gdy organ II instancji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, błędnie przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wskazanej ustawy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny zostać przez Wojewodę uwzględnione. Jak to już bowiem wyżej stwierdzono, stosownie do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są one dla organu wiążące.