II SA/Gd 948/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 6 października 2011 r., nr p[...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Starosta Powiatowy decyzją z dnia 11 lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zmianami) odmówił udzielenia W. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego - pomostu w obrębie wód powierzchniowych jeziora S., działka nr [...], obręb S., gmina Z.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że W. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu w obrębie wód powierzchniowych jeziora S., działka nr [...], obręb S., gmina Z.. Do wniosku dołączono operat wodnoprawny, z którego wynika, że właścicielem jeziora jest S. B. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit b ustawy - Prawo wodne pomost kwalifikowany jest jako urządzenie wodne, na budowę którego, zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 3, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że w chwili składania wniosku z dnia 23 kwietnia 2007 r. o wydanie pozwolenia pomost był już wybudowany. Zgłoszenie budowy pomostu w Starostwie Powiatowym nastąpiło w dniu 16 marca 2006 r. Pomost wybudowany został bez zgody właściciela jeziora. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia było dwukrotnie zawieszane. Ostatecznie zostało ono podjęte postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., przy czym w dniu 14 marca 2011 r. ponownie wpłynął wniosek o wydanie decyzji. Organ I instancji stwierdził, że w przypadku wykonania urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, po spełnieniu warunków wymienionych w art. 64a Prawa wodnego. Jeżeli natomiast nie wystąpi z takim wnioskiem lub nie uzyska decyzji o legalizacji, organ nakłada na właściciela urządzenia w drodze decyzji obowiązek likwidacji urządzenia. Ustawa - Prawo wodne nie przewiduje natomiast wydania pozwolenia wodnoprawnego na realizację urządzenia wodnego po jego wykonaniu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania W. S., decyzją z dnia 6 października 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 64a Prawa wodnego został wprowadzony dopiero z dniem 18 marca 2011 r., natomiast wniosek wpłynął do organu przed dniem wejścia w życie przepisu, dlatego też organ I instancji winien stosować do niego przepisy ustawy Prawo wodne w brzmieniu sprzed wskazanej zmiany. Przepis art. 64a ustawy Prawo wodne w brzmieniu sprzed 18 marca 2011 r. nie przewiduje możliwości nałożenia przez Starostę obowiązku likwidacji urządzenia wodnego, a tylko możliwość wydania decyzji legalizującej urządzenie wodne wykonane bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć, czy nie uznać wniosku z 10 marca 2011 r. o legalizację pomostu na jeziorze S., za modyfikację żądania wnioskodawcy z 23 kwietnia 2007 r. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie spornego pomostu. Dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądanie, a organ administracji ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustalenie stanu faktycznego. Nadto Starosta winien powiadomić wszystkie strony postępowania o zmianie żądania wnioskodawcy. Nadto organ odwoławczy uznał, że wydając postanowienie z dnia 22 marca 2011r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w związku z wnioskiem z 10 marca 2011 r. organ I instancji błędnie zastosował przepisy art. 147 i 149 K.p.a. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że stanowi ono w istocie podjęcie zawieszonego postępowania. Organ I winien był wydać w tym przedmiocie postanowienie na podstawie art. 97 § 2 K.p.a. Jakkolwiek błędne przytoczenie podstawy prawnej postanowienia stanowi jego wadę, to jednak nie można uznać jej za wadę kwalifikowaną. Stąd też organ odwoławczy - zaznaczając wadliwość orzeczenia - nie zastosował nadzwyczajnego trybu jego weryfikacji. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę dodatkowo budzi wątpliwości kwestia prawidłowości ustalenia stron postępowania. Jezioro S. znajdujące się na działce nr [...], obręb S., gmina Z., stanowi śródlądową wodę powierzchniową płynącą. Wedle będącego w posiadaniu tego organu, opracowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - "Ekspertyza hydrologiczna stwierdzająca, czy wody jeziora S. są wodami stojącymi, czy płynącymi" - jezioro S. jest jeziorem przepływowym włączonym do sieci rzecznej zlewni S. w dorzeczu D. i zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne stanowi śródlądowe wody powierzchniowe płynące. Śródlądowe wody powierzchniowe płynące jak i grunty pokryte tymi wodami, w granicach linii brzegu, stanowią wyłączną i niezbywalną własność Skarbu Państwa. Wody płynące nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, co jest równoznaczne z tym, iż nie można ich zaliczyć do kategorii pojęcia rzeczy, w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Dlatego też, w powtórnym postępowaniu należałoby rozważyć, czy S. B., widniejący jako właściciel działki nr [...], w znajdującej się w aktach sprawy kopii wypisu z ewidencji gruntów (stan na dzień 16 czerwca 2005 r.) powinien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ewidencja gruntów zawierająca błędy nie może stanowić podstawy do przyznania statusu strony czy też jego odmowy. Nadto wymaga wyjaśnienia dlaczego Starosta nie wziął pod uwagę właściciela działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio z jeziorem, na której to wykonane zostało tzw. dojście do spornego pomostu, skoro zgodnie z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne stroną postępowania jest m.in. władający powierzchnią ziemi znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. B., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. orzeczenie na jego podstawie mimo braku przesłanek do jego zastosowania. Nadto zarzucił naruszenie art. 127 ust. 7 pkt 2 oraz 5 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne poprzez niewłaściwą wykładnię, tj. przyjęcie, że skarżący nie powinien być stroną w sprawie, podczas gdy z treści księgi wieczystej wynika, iż jest on właścicielem działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym S., a poza tym jest władającym powierzchnią ziemi w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 K.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś organu administracji. Zasadniczym obowiązkiem organu administracji jest więc właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku (podania) strony zwracającej się do niego o wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 października 2010 r., w sprawie III SA/Łd 452/10 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Podzielając powyższy pogląd podkreślić należy, że będące przedmiotem oceny Sądu postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z 23 kwietnia 2007 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie i korzystanie z urządzenia wodnego – pomostu. Jednakże w trakcie postępowania ten sam wnioskodawca pismem z dnia 10 marca 2011 r. wniósł o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na legalizację wykonania pomostu drewnianego. Zaznaczyć należy, że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne kwestię wydawania pozwolenia wodnoprawnego na wykonywanie urządzeń wodnych oraz kwestię legalizacji urządzeń wodnych reguluje rozdzielnie. Materialnoprawną podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego stanowi zamieszczony w rozdziale 4 Prawa wodnego art. 122 ust. 1 pkt 3. Z kolei kwestia możliwości legalizacji wykonanego już urządzenia wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego uregulowana została w art. 64a Prawa wodnego. Odmienne podstawy materialnoprawne rozstrzygnięć spraw administracyjnych powodują, że przedmiotowe kwestie rozstrzygane są w ramach odrębnych postępowań administracyjnych (są to odrębne sprawy administracyjne). Z tego powodu, obowiązkiem organów administracji było precyzyjne ustalenie treści żądania wnioskodawcy, a mianowicie czy domaga się wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na budowę pomostu, czy też legalizacji wybudowanego pomostu. Kwestia ta jest kluczowa dla prawidłowego rozstrzygnięcia, gdyż zakreśla granice postępowania administracyjnego, które ze względu na odmienny cel i charakter obu instytucji wymagają odmiennych ustaleń organów. Brak precyzyjnego ustalenia przedmiotu postępowania administracyjnego uniemożliwia wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Pogląd organu II instancji uznać należy w tej mierze za prawidłowy. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 K.p.a, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 §2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 K.p.a. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Z tego też względu niedopuszczalne jest rozszerzające interpretowanie tego przepisu i wydawanie w oparciu o ten przepis decyzji w innych sytuacjach niż zostały w nim wskazane. Przepis art. 138 K.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 §2 K.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. (Dz.U. Nr 6 z 10 stycznia 2011, Poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji została wydana bez ustalenia żądania wnioskodawcy, co miało podstawowe znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy prawidłowo zatem zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 127 ust. 7 pkt 2 oraz 5 Prawa wodnego, wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie stwierdził, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że w ocenie organu kwestia ta budzi wątpliwości i powinna być rozważona przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Na obecnym etapie postępowania kwestia nie została przesądzona, stąd też brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 127 ust. 7 pkt 2 oraz 5 ustawy z 2001 r. - Prawo wodne. Powyższe stwierdzenie organu odwoławczego oznacza jedynie, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji dokona oceny, czy skarżący jest stroną postępowania. Rozważanie powyższej kwestii przez Sąd byłoby przedwczesne, ponieważ w kwestii tej nie wypowiedziały się organy administracji. Zarzuty dotyczące naruszeń prawa materialnego mogą być rozpoznane przez Sąd dopiero wtedy, gdy organ II instancji podejmie w oparciu o nie merytoryczne rozstrzygnięcie albo uzna, że nie mają zastosowania w sprawie. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wskazał jedynie, jak wymaga tego art. 138 § 2 K.p.a., jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.