IV SA/Wr 671/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na § 1 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011 r. nr XI/92/11 w przedmiocie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustalenia obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym I. stwierdza nieważność powyższej uchwały w zaskarżonej części; II. zasądza od Gminy Miejskiej w Lubinie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt. I. Wojewoda Dolnośląski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, zaskarżył § 1 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011 r., nr XI/92/11 w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dla nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach i placówkach oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustalenia obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, a także zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w kształceniu zaocznym. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski wskazał, że na sesji w dniu 28 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 42 ust. 7 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. nr 97, poz. 674 ze zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela, Rada Miejska w Lubinie podjęła wymienioną wyżej uchwałę nr Xl/92/l11. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 5 lipca 2011 r. i została skierowana do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Podejmując omawianą uchwałę Rada zrealizowała upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 7 pkt 1 - 3 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę określa: 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego; 2) zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3; 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy o systemie oświaty, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego omawianej uchwały organ nadzoru stwierdził podjęcie § 1 ust. 6 z istotnym naruszeniem art. 42 ust. 7 w związku z art. 42 ust. 6 i art. 90 d pkt 1 Karty Nauczyciela. Jednakże ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru utracił uprawnienie do orzeczenia we własnym zakresie o nieważności wskazanego przepisu uchwały. Z kolei stwierdzenie wystąpienia przesłanki istotnego naruszenia prawa w uchwale obligowało Wojewodę do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego i żądania stwierdzenia nieważności § 1 ust. 6 uchwały przez sąd. W § 1 ust. 6 uchwały Rada postanowiła, że Prezydent może, w uzasadnionych przypadkach, zwolnić dyrektora szkoły (zespołu szkół) lub placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć określonego w ust. 2, jeżeli warunki funkcjonowania szkoły (zespołu szkół) lub placówki powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora. Zdaniem organu nadzoru, zawierając w zaskarżonej uchwale wyżej wymienioną regulację, Rada naruszyła w sposób istotny art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Rada zobowiązana była określić zasady, na jakich m.in. dyrektorowi szkoły, w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy zostanie obniżony tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć i jaki będzie rozmiar tych obniżek. Kompetencją organu prowadzącego szkołę jest także ewentualne przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć. Powyższe oznacza, że to Rada decyduje o tym, czy osobom wskazanym w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela obniży tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć, czy też w ogóle zwolni je od obowiązku prowadzenia zajęć. Art. 42 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela nie upoważnia Rady do przekazania innemu podmiotowi, w tym przypadku Prezydentowi, kompetencji do decydowania o tym, czy dany dyrektor będzie zwolniony od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin czy też nie. Co więcej, zgodnie z art. 91 d pkt 1 Karty Nauczyciela, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 42 ust. 7 wykonuje rada gminy. Zdaniem organu nadzoru, skoro ustawodawca upoważnił Radę do zmniejszenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć podmiotom wskazanym w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, Rada nie jest władna do przekazywania kompetencji w tym zakresie innym podmiotom, w tym organowi wykonawczemu. Odmienne działanie Rady w tym zakresie narusza normę kompetencyjną upoważniającą do podjęcia omawianej uchwały oraz wskazany art. 91 d pkt 1 Karty Nauczyciela. Takie twierdzenie organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odnosząc się do podobnego zapisu dotyczącego uchwały rady powiatu, w wyroku z dnia 10 maja 2011 r., II SA/Op 82/11 uznał, że zapis wskazujący, iż organ wykonawczy może w uzasadnionych wypadkach zwolnić od obowiązku realizacji obowiązkowego wymiaru zajęć oznacza, że to właśnie organ wykonawczy powiatu samodzielnie, bez jakiejkolwiek ingerencji Rady, miałby decydować o wyrażeniu zgody na zwolnienie dyrektora szkoły lub placówki od obowiązku realizacji określonego przez Radę tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Tym samym to organ wykonawczy, a nie Rada, ustanawiałby zasady udzielania i rozmiar obniżek, co w świetle art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lubinie wniosła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i wskazała, że w najbliższym czasie usunie stwierdzone przez organ nadzoru naruszenia poprzez podjęcie stosownej uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, uchylając jej § 1 pkt 6. Pismem z dnia 23 grudnia 2011 r. Rada Miejska w Lubinie nadesłała, na wezwanie Sądu, uchwałę z dnia 20 grudnia 2011 r., nr XVIII/161/11 w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. W piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r. Wojewoda Dolnośląski podtrzymał skargę wniesioną na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 28 czerwca 2011 r. Poinformowano, że w związku z uchyleniem skarżonego zapisu § 1 ust. 6 uchwały organ nadzoru wystąpił do Prezydenta Lubina o wskazanie, czy po wejściu w życie uchwały nr XI/92/11 podejmowane były działania na podstawie § 1 ust. 6, zakwestionowanego w skardze na tę uchwałę. W odpowiedzi, Prezydent Lubina wskazał, że od momentu wejścia w życie uchwały nr XI/92/11, zarządzeniem nr P.0050.444.2011 z dnia 6 września 2011 r. zwolnił dyrektorów, którzy wystąpili z takim wnioskiem, z obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć w roku szkolnym 2011/2012. Następnie Wojewoda Dolnośląski wskazał, że do czasu wejścia w życie uchwały nr XVIII/161/11, uchwała nr XI/92/11 w zaskarżonym zakresie była wykonywana i wywoływała skutki prawne, co zostało stwierdzone przez Prezydenta Lubina. Zdaniem organu nadzoru brak zatem przesłanek uzasadniających cofnięcie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest zasadna. Niezasadny jest natomiast wniosek Rady Miejskiej w Lubinie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie jako bezprzedmiotowego gdyż do czasu wejścia w życie uchwały uwzględniającej skargę zaskarżona uchwała była wykonywana i wywoływała skutki prawne. Do ewentualnego zniesienia tych skutków niezbędne jest stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej jej stosowanie wywołało określone następstwa. Przechodząc do rozważań dotyczących legalności zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej: p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem, sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego tylko wtedy, gdy są one niezgodne z prawem. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi gminnemu. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Postanowienie § 1 ust. 6 stanowiące, że "Prezydent Miasta może – w uzasadnionych przypadkach – zwolnić dyrektora szkoły (zespołu szkół) lub placówki od obowiązku realizacji tygodniowego wymiaru zajęć określonego w ust. 2, jeżeli warunki funkcjonowania szkoły (zespołu szkół) lub placówki powodują znaczne zwiększenie zadań dyrektora", zostało wydane na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, że Rada podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była określić zasady, na jakich m.in. dyrektorowi szkoły, w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy zostanie obniżony tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć i jaki będzie rozmiar tych obniżek. Kompetencją organu prowadzącego szkołę jest także ewentualne przyznanie zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć. Powyższe oznacza, że to Rada decyduje o tym, czy osobom wskazanym w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela obniży tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć czy też w ogóle zwolni je od obowiązku prowadzenia zajęć. Art. 42 ust. 6 w związku z art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela nie upoważnia natomiast Rady do przekazania innemu podmiotowi, w tym przypadku Prezydentowi Miasta, kompetencji do decydowania o tym, czy dany dyrektor będzie zwolniony od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin czy też nie. Zgodnie z art. 91 d pkt 1 Karty Nauczyciela, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 42 ust. 7 wykonuje rada gminy. Stwierdzenia wymaga zatem, że skoro ustawodawca upoważnił Radę do zmniejszenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć podmiotom wskazanym w art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, Rada nie jest władna do przekazywania kompetencji w tym zakresie innym podmiotom, w tym organowi wykonawczemu. Odmienne działanie Rady w tym zakresie narusza normę kompetencyjną upoważniającą do podjęcia kwestionowanej uchwały oraz wskazany art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela. Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt I sentencji wyroku. Punkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., zaś orzeczenie zawarte w pkt III wyroku oparto na zasadzie art.152 p.p.s.a.