I OSK 382/12

Dnia 8 marca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. i L.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 571/11 w sprawie ze skargi J.J. i L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2011 roku, nr SKO/41/PG-2/2011 w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.J. I L.J. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego między działkami nr [...] i nr [...] położnymi w Ł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 16 czerwca 1999 r. Wójt Gminny M. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr [...] należącą do J.J. i L.J. oraz działką nr [...] stanowiącą własność Gminy M. W dniu 25 czerwca 1999 r. zawarta została ugoda co do przebiegu granicy pomiędzy obiema działkami. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, po rozpoznaniu wniosku J.J. i L.J. o stwierdzenie nieważności ugody zawartej w toku postępowania o rozgraniczenie odmówiło wszczęcie takiego postępowania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, gdyż zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1999 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w postępowaniu rozgraniczeniowym organ administracji, w związku z zawarciem ugody przez strony postępowania przed upoważnionym geodetą, wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy M. orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy powyższą decyzje organu I Instancji. Kolegium wskazał, że w przedmiotowej sprawie właściciele rozgraniczanych działek zawarli przed geodetą bez zastrzeżeń ugodę - każda strona ugody została przez właścicieli podpisana. Z treści ugody (pkt 4) wynika, że strony zgodnie wskazały taki sam przebieg punktów granicznych, a przebieg granicy został ustalony wg szkicu granicznego od punktu nr 204 do punktu nr 217 (pkt 5 ugody). Punkty graniczne zostały zastabilizowane (pkt 6). Organ podkreślił, że w aktach sprawy brak jest również informacji, że skarżące zgłaszały żądanie zadośćuczynienia finansowego w postępowaniu przed geodetą, przed zawarciem ugody. Skarżące mogą jednak dochodzić tego odszkodowania w odrębnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniosły J.J. i L.J. zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżące podkreśliły, że od chwili wszczęcia postępowania nie wyrażały zgody na zaproponowany i określony w ugodzie bezpłatny plan podziału przedmiotowych nieruchomości. W trakcie toczącego się postępowania Julia Jasińska otrzymała słowne zapewnienie od Wójta Gminy M., iż w sytuacji wyrażenia zgody na zaproponowany podział i po podpisaniu ugody trzyma pieniężną gratyfikację za uczynione ze swojej strony ustępstwo. Stosowna kwota pieniężna miała zostać ustalona przez Wójta oraz Radę Gminy i przedstawiona skarżącym. Skarżące mimo ciągłego monitorowania sytuacji nigdy nie otrzymały propozycji finansowego wynagrodzenia za przekazane na rzecz Gminy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wyżej wymienionym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że ugodę zawarły uprawnione podmioty (będące stronami w tym postępowaniu administracyjnym) w formie przewidzianej przepisami rozporządzenia w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Ponadto w ugodzie znajdowała się informacja, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, czyniąc tym samym w dostatecznym zakresie zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 k.p.a. Strony nie zakwestionowały faktu prawidłowości wyznaczenia granicy pomiędzy nieruchomościami, poprzez fakt podpisania ugody w tym zakresie. Na dokumencie tym widnieją własnoręczne podpisy stron. Ugoda zawiera także oświadczenie, że strony uważają spór za wygasły, a ustalone granice uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu. Sąd podkreślił, że ugoda zawarta przed geodetą ma zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy moc ugody sądowej. Ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza przepisami art. 917 i 918 k.c. stosuje przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a., a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu o umorzenie postępowania administracyjnego. Nawet zatem gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny może też się wypowiedzieć czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta czy nie. Sąd wskazał także, że dla przedmiotowego rozstrzygnięcia nie miał znaczenia zarzut przewlekłości postępowania, gdyż samo tylko stwierdzenie, że kontrolowane postępowanie nie zostało przez organ zakończone w terminie określonym przepisami kpa, nie ma wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższe wyroku wniosły J.J. i L.J. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wydania orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, a także zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj: - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania na podstawie przepisów prawa, - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady słusznego interesu obywateli, - art. 174 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 1 i ust. 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie zarzutami wymienionymi w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem podnosi ona wyłącznie naruszenia prawa procesowego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi niewątpliwie była decyzja organów administracyjnych o umorzeniu postępowania, przedmiotem tym nie mogła być natomiast ugoda zawarta pomiędzy właścicielami nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, stanowi ona umowę, do której zastosowanie mają przepisy prawa cywilnego (z wyjątkiem art. 917 i 918 k.c.). Zatem do jej oceny oraz kontroli właściwe będą sądy powszechne, a nie sądy administracyjne. Samo zaś wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w związku z zawartą w sprawie ugodą było w pełni zgodne z art. 105 § 1 k.p.a. Stosowanie do tego przepisu organ umarza postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się one bezprzedmiotowe. Zawarcie w niniejszej sprawie ugody zakończyło bowiem postępowanie rozgraniczeniowe, które należało w związku z powołanymi wyżej przepisami umorzyć. Zatem rozstrzygnięcie organu było zgodne z obowiązującym prawem. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że w skardze kasacyjnej – ani w jej petitum, ani w uzasadnieniu – nie zostało wyjaśnione na czym miałoby polegać naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 9 w związku z art. 40 k.p.a. Jak również autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki wpływ uchybienia te miały na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, jak wskazano już wyżej, związany jest jej granicami, zatem nie powinien on domyślać się intencji skarżącego, a także nie ma obowiązku samodzielnego rozwijania i interpretowania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zatem zarzutów tych nie można uznać za uzasadnione. Nieuzasadniony, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostał także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że ugoda zawierana w postępowaniu rozgraniczeniowym wiąże się z wzajemnymi ustępstwami czynionymi przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Ustępstwa te mogą, ale nie musza, wiązać się z gratyfikacją finansową. W przedmiotowej sprawie ani w aktach administracyjnych sprawy, ani na podpisanej przez skarżące ugodzie, nie znajduje się informacja o żądaniach finansowych skarżących w związku z ustępstwami poczynionymi przez nie w toku postępowania rozgraniczeniowego. Skoro więc skarżące mogły bezpłatnie dokonać ustępstw na rzecz drugiej strony postępowania, a jednocześnie w sprawie brak jest dowodu na zgłaszanie przez nie żądań finansowych, to nie można mówić iż organ niewywiązał się z obowiązku dbania o słuszny interes obywateli w związku z brakiem pojęcia prze niego działań w tym zakresie. Z treści uzasadnienia powyższego zarzutu wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ powinien był sam zadbać o żądania finansowe skarżących. Z twierdzeniem powyższym nie można się zgodzić, gdyż cytowany przepis w żaden sposób nie nakłada na organ tak szeroko rozumianego obowiązku dbania o interesy obywatela, ani też podejmowanie działań zamiast obywateli. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 12 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 k.p.a. wskazać należy, że art. 35 k.p.a. nie zawiera jednostek jakimi są ustępy, artykuł ten podzielony jest bowiem na paragrafy. Jednakże z treści uzasadnienia tego zarzutu jednoznacznie wynika, iż autor skargi kasacyjnej miał na myśli właśnie powyższy przepis, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut jako naruszenie art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Bezwątpienia zarzut ten jest zasadny, gdyż postępowanie administracyjne trwało zdecydowanie dłużej niż okresy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a. Należy się jednakże zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż naruszenie to nie miało istotnego wypływu na wynik sprawy. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż od podpisania ugody minęło 12 lat w związku z czym upłynęły terminy określone w prawie cywilnym do domagania się odszkodowania przez skarżące, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Mając na względzie powyższe złożoną skargę kasacyjną należało oddalić zgodnie z art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.