II SA/Ol 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skarg Spólki A na pisma Marszałka z dnia "[...]". nr "[...]", "[...]" nr "[...]" oraz "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany organizacji ruchu postanawia odrzucić skargi. Marszałek Województwa, działając na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z 2003 r.), pismem z dnia 4 grudnia 2009 r. zatwierdził projekt zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczący oznakowania poziomego obiektów mostowych znakami drogowymi B-5n (15t) oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr 519 od km 26+298 do km 38-830 odcinek M.-M. (obszar zabudowany i niezabudowany), zaznaczając, że zmiany oznakowania mają charakter stały i powinny być wprowadzone do 31 grudnia 2009 r. Natomiast w dniu 29 marca 2010 r., po rozpatrzeniu projektu zmiany organizacji ruchu opracowanego przez Rejon Dróg Wojewódzkich w E., zatwierdził projekt organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr 527 na odcinku P. – M. poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 10 t. Wskazał ponadto, że zmiana organizacji ruchu ma charakter tymczasowy i obowiązuje od dnia 31 marca 2010 r. W dniu 29 marca 2009 r. organ ten wprowadził zmianę w organizacji ruchu do projektu zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotycząca oznakowania obiektów mostowych znakami B-Sn (15t) oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr 519 od km 26+298 do km 38+830 odcinek M. – M. w ten sposób, że na znakach B-5n i tablicach F-5 i F-6 zastąpił dopuszczalna masę całkowitą 15t wartością 18t i zmienił treść tablic T-22 na: "Nie dot. przyległych miejscowości, przewozu paliw, drewna i ładunków rolno- spożywczych". Wskazał przy tym, że zmiana oznakowania ma charakter stały i dopuszczona jest z chwilą wprowadzenia zmiany organizacji ruchu na obiekcie mostowym w km 27+063 drogi wojewódzkiej nr 519 w okolicy W. - w oparciu o opinię Kierownika Zespołu ds. Mostów Zarządu Dróg i załączonego schematu zmiany organizacji ruchu. Pismem z dnia 7 maja 2010 r. "A" spółka z o.o. (dalej jako: "spółka") zażądała od Marszałka Województwa i Zarządu Dróg Wojewódzkich wyjaśnień dotyczących zmiany organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr 527 na odcinku P.- M. Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich poinformował spółkę pismem z dnia 17 maja 2010 r., że ograniczenie ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 10 t wprowadzono "w trybie awaryjnym", na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Służby liniowe Rejonu Dróg Wojewódzkich stwierdziły bowiem w dniu 22 marca 2010 r. istnienie przełomów wpływających bezpośrednio na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Spółka w dnia 14 czerwca 2010 r., wezwała Marszałka Województwa, w trybie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu przedmiotowych zmian, zarzucając, że zmiany te wprowadzono z naruszeniem prawa. Marszałek Województwa w piśmie z dnia 28 czerwca 2010 r. wyjaśnił, że przedmiotowe ograniczenia w ruchu zostały wprowadzone na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych, obligujący zarząd dróg wojewódzkich do wprowadzenia ograniczenia lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia, bez konieczności stosowania przepisów aktów wykonawczych. Organ wyjaśnił, że wprowadzenie ograniczenia planowane było na przełomie 2009 r. Zaobserwowano wówczas postępującą degradację drogi nr 519 i obiektów mostowych, lecz z uwagi na warunki zimowe nie było uzasadnionej potrzeby wprowadzania zmian w oznakowaniu, gdyż zmarznięta podbudowa drogi miała wystarczającą nośność. Z chwilą rozmarzania warstwy nośnej dróg nr 519 i nr 527, zaczęły pojawiać się "przełomy" zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, a konstrukcje nośne obiektów mostowych uległy osłabieniu. Z uwagi na powyższe niezwłocznie wprowadzono ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych. Marszałek wyjaśnił też, że projekty zmiany organizacji ruchu na drogach wojewódzkich nr 519 i nr 527 miały na celu ustalenie prawidłowej formy graficznej znaków drogowych, w uzgodnieniu z przedstawicielem Komendy Wojewódzkiej Policji oraz ustalenie szczegółowych lokalizacji rozmieszczenia oznakowania. Dokumentacja posłużyła wyeliminowaniu ewentualnych błędów w oznakowaniu z jednoczesną inwentaryzacją znaków. Organ podkreślił, że projekty zmiany organizacji ruchu stanowią wewnętrzną dokumentację, do której nie odnoszą się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729). W złożonej skardze na czynności Marszałka Województwa polegające na: zatwierdzeniu projektu zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczącego oznakowania poziomego obiektów mostowych znakami drogowymi B-5n oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr 519 na odcinku M.M. obszar zabudowany i niezabudowany), zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu do projektu zmiany oznakowania stałej organizacji ruchu dotyczącej oznakowania obiektów mostowych znakami B-5n oraz tablicami F-5 i F-6 w ciągu drogi wojewódzkiej nr 519 od km na powyższym odcinku polegającej na zastąpieniu na znakach B-5n i na tablicach F-5 i F-6 dopuszczalnej masy całkowitej 15t wartością 18t oraz na zmianie treści tablic T-22 na "Nie dotyczy przyległych miejscowości, przewozu paliw, drewna oraz ładunków rolno-spożywczych" i zatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu poprzez wprowadzenie ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych o masie całkowitej powyżej 10 ton na odcinku drogi wojewódzkiej nr 527 P.-M. spółka wywiodła, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością należącą do zadań administracji publicznej, która na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa podlega kontroli sądowej. Dopuszczalność orzekania przez sądy administracyjne w tej sprawie przewiduje art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca zarzuciła, że organ administracji działał w sprawie bez podstawy prawnej, gdyż na podstawie art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych może działać tylko zarządca drogi czyli zarząd województwa, a nie marszałek województwa, który zgodnie z art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym jest organem zarządzającym ruchem. Ponadto podniosła, że działając w trybie przewidzianym w tym przepisie, zarządca drogi zobligowany jest do wyznaczenia objazdów i podjęcia natychmiastowych działań w celu usunięcia zagrożenia, a następnie do wycofania wprowadzonych ograniczeń. Skarżąca zarzuciła, że art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, powołany jako podstawa prawna w pismach, którymi zatwierdzono skarżone zmiany, jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, który określa organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych i gminnych, wobec czego nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Zaznaczyła też, że skoro Marszałek powołał się na art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym, to ograniczenia ruchu nie wprowadzono w trybie art. 20 pkt 14 tej ustawy. Wywiodła ponadto, że przepis ten odnosi się do przypadków nagłego wystąpienia zagrożenia w ruchu na drodze publicznej, a w takiej sytuacji zarządca drogi zobligowany jest do wyznaczenia objazdów i podjęcia natychmiastowych działań zmierzających do usunięcia zagrożenia, co powinno skutkować cofnięciem wprowadzonych ograniczeń lub zakazów ruchu. Stwierdziła także, że w przypadku wystąpienia bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa osób lub mienia ograniczenia lub zakazy ruchu winny dotyczyć wszystkich użytkowników lub ich określonej grupy. Wprowadzenie tonażowych ograniczeń z dopuszczeniem ruchu niektórych pojazdów, których masa przekracza określony limit, kłóci się z celem przedmiotowej regulacji, jakim jest zapobieganie bezpośrednim zagrożeniom. Zarzuciła, że wprowadzając sporne zmiany organizacji ruchu naruszono przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Skarżąca wywiodła, że skarżone czynności polegające na wprowadzeniu zmiany organizacji ruchu na przedmiotowych odcinkach dróg, naruszają jej interes prawny, gdyż spółka nie może korzystać z przedmiotowych dróg, transportując produkowane przez siebie kruszywo. W konsekwencji spółka ograniczona została w prawie do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Naruszono zatem zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, zawartą w art. 20 Konstytucji i w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, zasadę równości wobec prawa i jest przejawem zakazanej tym przepisem dyskryminacji. Spółka podkreśliła, że skarżona czynność jest działaniem sprzecznym z obowiązkiem wspierania rozwoju przedsiębiorczości, wynikającym z art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 11 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Podała, że zmiana ruchu na drodze wojewódzkiej nr 519, wyklucza dojazd do kopalni nawet pustych ciężarówek, a uzasadnieniem dla tej zmiany było ułatwienie pracy Policji. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywiódł, że Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich był prawidłowo umocowany do podejmowania skarżonych czynności. Podał ponadto, że zmiany zostały zaopiniowane pozytywnie w dniach 26 października 2009 r. i 2 marca 2010 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i w dniu 3 listopada 2009 r. przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. Marszałek wyjaśnił, że zaskarżone czynności podjęte przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w ramach obowiązków statutowych, w oparciu o art. 20 pkt 14 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi w przypadku bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa osób lub mienia, który to stan zaistniał na przedmiotowych odcinkach dróg, zobligowany jest do wprowadzania ograniczenia lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu. Podniósł, że w piśmie z dnia 25 marca 2010 r. Kierownik Zespołu ds. Mostów Zarządu Dróg Wojewódzkich stwierdził możliwość dopuszczenia przejazdu samochodów ciężarowych o masie całkowitej do 18,0 Mg przez obiekty mostowe usytuowane w ciągu drogi wojewódzkiej nr 519 na odcinku M. – M., co świadczy, iż wprowadzane ograniczenia były miarkowane i stosowane w sytuacjach bezwzględnie koniecznych. Marszałek wywiódł, że działania zarządcy drogi były uzasadnione, gdyż pracownicy Zarządu Dróg Wojewódzkich stwierdzili w dniu 22 marca 2010 r. istnienie przełomów na odcinku drogi wojewódzkiej nr 527 P.-M. bezpośrednio wpływające na bezpieczeństwo uczestników ruchu, a ograniczenia ruchu na drodze wojewódzkiej nr 519 były planowane już w 2009 r., kiedy zaobserwowano postępującą degradację przedmiotowych odcinków dróg wojewódzkich nr 519 i nr 527. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) jest dopuszczalny tylko w sprawach ze skarg objętych właściwością sądów administracyjnych, co wynika wprost z art. 58 § 1 tej ustawy. Sądy administracyjne mogą więc rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków wyłącznie w zakresie objętym właściwością sądów. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Kontrola sądowa w tym zakresie wykazała, iż wniesiona skarga jest niedopuszczalna. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionuje prawidłowość zmiany organizacji ruchu na opisanych wyżej odcinakach dróg wojewódzkich. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach. Przedmiotem procesu administracyjnego jest zatem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne wydać akt administracyjny (decyzję lub postanowienie - art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a.), albo dokonać innych czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 10 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym na drogach wojewódzkich ruchem zarządza marszałek województwa. Na podstawie art. 10 ust. 12 tej ustawy Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729). Z zawartych w tym rozporządzeniu uregulowań wynika, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w tym przez sporządzanie projektów organizacji ruchu i zatwierdzanie organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. d rozporządzenia). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów, co jest podstawą do m.in. zmiany organizacji ruchu na istniejącej drodze. Analiza przepisów cytowanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że nie określono formy prawnej, w jakiej powinno nastąpić zatwierdzenie projektu organizacji ruchu przez właściwy organ. Nie budzi wątpliwości, że zmiana organizacji ruchu, realizowana przez zatwierdzenie przez organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi projektu organizacji ruchu, nie jest załatwiana przez wydania decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Nie można również uznać, że jest to inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cytowanej ustawy. Zmiana organizacji ruchem polega bowiem na ustanowieniu powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi, czyli nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1992 r., SA/Ka 117/92, OSP 1994, nr 7-8, poz. 128). W związku z tym zmiana organizacji ruchu nie może powodować naruszenia indywidualnego uprawnienia lub interesu danej jednostki nawet gdy powoduje utrudnienia w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej (por. w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2010 r., sygn. I OSK 735/10). W okolicznościach niniejszej sprawy wprowadzenie skarżonych zmian organizacji ruchu może ewentualnie naruszać interes faktyczny skarżącej. Przedmiotowa skarga została więc wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.