II SAB/Bk 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. D.-B. na bezczynność Rektora Politechniki B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora Politechniki B. do załatwienia wniosku M. D.-B. z dnia [...].11.2011 r. w punktach: 1, 2 - zdanie pierwsze, 4, 5 i 6 - w terminie 7 dni od daty zwrotu akt organowi, 2. oddala skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Rektora Politechniki B. na rzecz M. D.-B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...].09.2011 r. M. D. B. (zwana dalej Skarżącą) zwróciła się do Rektora P. B. o udostępnienie jej w ramach dostępu do informacji publicznej kserokopii następujących dokumentów: regulaminu organizacyjnego R. A., schematu zatrudnienia, regulaminu praktyk studenckich, trybu i zasad odbywania stażu w R. A., zasad wynagrodzeń w ramach umów cywilnoprawnych, zasad prowadzenia i naboru uczestników otwartych wykładów z dziedziny dziennikarstwa, listy realizowanych w roku 2010 projektów R. A. dofinansowanych z funduszy Unii Europejskiej. Jednocześnie strona skarżąca poinformowała, że od kwietnia 2010 r. do 12 stycznia 2011 r. pracowała w rozgłośni radiowej A. w charakterze dziennikarki bez jakiejkolwiek umowy. Podniosła również, że uczestniczyła w otwartych, cotygodniowych, bezpłatnych wykładach z dziedziny dziennikarstwa, oraz, że nie uzyskała odpowiedzi Pani redaktor odnośnie charakteru i podstawy prawne ww. szkoleń. W odpowiedzi na pismo z dnia [...].09.2011 r. Rektor P. B. poinformował Skarżącą, że radiem kieruje kierownik, który decyduje o trybie i zasadach odbywania zajęć praktycznych i staży w R. A. Ponadto zatrudnione są trzy osoby na etatach. Wskazał również, że osoby chcące uczyć się dziennikarstwa zgłaszają się do kierownika, który w zależności od wolnego miejsca przyjmuje kandydata na zajęcia. Rektor wyjaśnił również, że w 2010 r. R. A. nie było beneficjentem żadnego projektu dofinansowanego z funduszy Unii Europejskiej. W załączeniu organ dołączył kserokopię: regulaminu Akademickiej Rozgłośni Radiowej P. B. R. A., regulaminu odbywania praktyk absolwenckich w P. B. oraz wyceny działalności programowej w R. A. P. B. Pismem z dnia [...].11.2011 r. Skarżąca ustosunkowując się do pisma Rektora P. B. z dnia [...].08.2011 r. podniosła, że w ww. piśmie organ nie odniósł się do informacji o świadczeniu przez nią pracy w charakterze dziennikarki w R. A., a także nie wyjaśnił zasad prowadzenia i naboru uczestników "otwartych wykładów z dziedziny dziennikarstwa", jak również do informacji o Biurze Karier U. w B. Ponadto strona skarżąca wniosła o wyjaśnienie następujących kwestii: 1) Kiedy został wprowadzony "Regulamin odbywania praktyk absolwenckich w P. B." jaki regulamin ma zastosowanie do odbywania praktyk w R. A. w roku 2010 r. 2) Na podstawie jakiego aktu prawnego kierownik R. A. "decyduje indywidualnie o trybie i zasadach odbywania zajęć praktycznych i stażu w R. A."? W jaki sposób weryfikowane są "umiejętności i talenty poszczególnych osób"? Co oznacza termin "zajęcia praktyczne"? 3) Co oznacza określenie "wolne miejsce w rozgłośni"? Co należy rozumieć przez określenie"predyspozycje kandydata"? Jaki jest charakter "zajęć dla osób chcących uczyć się dziennikarstwa" (zasady, podstawy prawne)? 4) Jakie były zasady finansowania projektów: "Drzwi do kariery" oraz "Poradnik Karierowicza" realizowanych przez R. A, w 2010 roku? 5) Na jakiej podstawie R. A. w 2010 roku zorganizowało projekt "Staż i praca w R. A. - przepustka do świata mediów i reklamy" oraz wzięło udział w Targach Pracy pn. "Przez praktykę i staż do wymarzonej pracy" organizowanych przez Uniwersytet w B. - proszę o zapoznanie mnie z pełną dokumentacją (kserokopie) dotyczącą udziału rozgłośni radiowej A. w tym przedsięwzięciu. 6) Czy w roku 2010 były przewidywane dodatkowe miejsca pracy w rozgłośni? 7) Jaki był mój status w radio A. w okresie od kwietnia 2010 do stycznia 2011 i na jakiej podstawie korzystano ze świadczonej przeze mnie pracy bez jakiejkolwiek umowy? W związku z powyższym, pismem z dnia [...].11.2011 r. Rektor P. B. wniósł zapytanie do Skarżącej odnośnie trybu udzielenia informacji. Pismem z dnia [...].11.2011 r. strona skarżąca poinformowała, że wnosi o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, na podstawie ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...].11.2011 r. organ poinformował, że żądane przez Skarżącą informacje nie mogą być udostępnione w trybie ww. ustawy, gdyż nie mają charakteru informacji publicznej. Dodał również, ze nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawach indywidualnych. Wskazał także, że wniosek nie może być próbą polemiki z organem. W tym stanie rzeczy Skarżąca w dniu [...] grudnia 2011 r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Rektora P. B. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2 i art. 6 ww. ustawy, poprzez stwierdzenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i brak jest podstaw ich udzielenia. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Rektora P. B. do udostępnienia żądanych informacji w piśmie z dnia [...].11.2011 r. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg sprawy oraz wyjaśniła, że P. B. jest osobą prawną, a reprezentujące je osoby zobowiązane są stosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4). Zdaniem strony skarżącej informacje o warunkach formalnych świadczenia pracy, o charakterze współpracy z innymi instytucjami publicznymi (Biuro Karier U. w B.), o podstawach formalnych wydawania zaświadczeń, o zasadach prowadzenia praktyk i staży oraz o warunkach korzystania ze środków finansowych Unii Europejskiej mieszczą się w kategorii "informacji publicznych", w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę Rektor P. B. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarżąca nie wyczerpała przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność organu z uwagi na to, że nie wezwała Rektora do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto organ stwierdził, że żądane przez Skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a zatem nie ma podstawy do wydania decyzji. Organ może w ww. sytuacji poinformować wnioskodawcę na piśmie, ze sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2004, str. 28). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. W przypadku bowiem, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie kpa (tak: wyroku WSA w Warszawie z 8 września 2006 r. II SAB/Wa 40/2006, Lex 265495). Uznając zatem skargę za dopuszczalną, w pierwszej kolejności należało wyjaśnić czy żądane przez Skarżącą informacje zawarte w piśmie z dnia [...].11.2011r. stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia w razie sporu – jak w sprawie niniejszej – między stroną wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda ona tej informacji. Należy bowiem podkreślić, iż sąd administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępniania żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania, tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej. Powyższe oznacza, że Sąd aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności musi rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (tak: wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex 291197). Przechodząc do rozważań natury merytorycznej wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy, zatem uznać, że informację publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych, jak również polemika z dokonanymi ustaleniami w sprawie. (vide: wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r. II SAB/Wa 175/06, Lex 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2006 r. II SAB/Wa 1/06, Lex 197599, wyrok WSA w Olsztynie z 28 sierpnia 2008 r. II SAB/Ol 1/08, Lex nr 510199). Wskazać należy, iż P. B. jest uczelnią publiczną utworzoną z dniem 1 grudnia 1949 r. jako Wieczorowa Szkoła Inżynierska na podstawie art. 98 ust. 1 dekretu z dnia 29 października 1947 roku o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego, Dz. U. R. P. nr 66 poz. 415), przekształcona w 1964 roku na Wyższą Szkołę Inżynierską (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 1964 roku Dz. U. nr 35, poz. 230) i następnie w 1974 roku w P. B. (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 września 1974 roku – Dz. U. nr 34, poz. 199). Tym samym szkoła ta stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż organy tej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej). Jednocześnie należy zaznaczyć , że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji, o udzielenie, której wystąpiła Skarżąca w piśmie z dnia [...].11.2011 r. odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej w punktach 1, 2 –zdanie pierwsze, 4, 5 i 6. Nie są natomiast informacją publiczną pozostałe informacje, o udostępnienie których wystąpiła strona skarżąca ze względu na to, że dotyczą jej spraw indywidualnych (pkt 7 pisma z dnia [...].11.2011 r.), oraz nie odnoszą się do sfery faktów, a jedynie są polemiką z dokonanymi ustaleniami w sprawie (zdanie 2 i 3 punktu 2 oraz punkt 3 pisma z dnia [...].11.2011 r.). W tym miejscu podkreślić również należy, iż prawo do informacji publicznej ma charakter powszechny, ustawa w art. 2 ust. 1 przyznaje je każdemu, nie wymagając przy tym od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do uzyskania informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę interesu publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Takim przepisem jest art. 5 ustawy, który jako wyjątek od zasady udostępniania informacji każdemu, wskazuje na konkretne tajemnice jako podstawę prawną odmowy. W tych uwarunkowaniach stwierdzić należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku z dnia [...].11.2011 r. Skarżącej w punktach: 1, 2- zdanie pierwsze, 4, 5 i 6, albowiem poprzez dokonanie błędnej jego kwalifikacji uznał, iż żądanie Skarżącej polegające na udostępnieniu żądanych informacji nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Pismo Rektora P. B. z dnia [..].11. 2011 r. skierowane do Skarżącej nie mogło być - z wyżej wskazanych powodów, uznane za podjęcie czynności do jakich zobowiązany był organ. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje klika sposobów załatwienia wniosku. Możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w drodze czynność materialno – techniczna (art. 7 ust. 1 ustawy), jak również odmowa udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1). Forma decyzji administracyjnej wymagana jest wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Pod pojęciem "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. II SA 3301/02, Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 5, poz. 195). W sytuacji natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie dysponuje żądanymi informacjami, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Podobnie stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, skutkują jedynie koniecznością powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (tak: NSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 162/07, niepubl.). Ta ostatnia sytuacja, co wykazano wyżej - nie miała jednak miejsca w konkretnej sprawie. Z wyżej wymienionych przyczyn zobowiązano Rektora P. B. do rozstrzygnięcia wniosku Skarżącej z dnia [...].11.2011 r.- w punktach: 1, 2 - zdanie pierwsze, 4, 5 i 6 w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, przy rozważeniu ograniczeń w prawie do informacji publicznej przewidzianych w art. 5 ustawy, w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi - art. 149 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. Należy też zaznaczyć, że żądania, zawarte we wniosku Skarżącej z dnia [...].11.2002 r. różnią się od żądań przywołanych przez ww. w skardze do tutejszego Sądu. Organ powinien wziąć pod uwagę, jak wyżej wskazano, wniosek Skarżącej z dnia [...].11.2011 r. W pozostałym zakresie Sąd postanowił skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.