III SA/Gd 29/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi C. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 19 września 2011 r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 16 marca 2011 r. C. B. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o umorzenie nienależnych świadczeń przyznanych dla córki B. G.. Wnioskodawczyni podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej, jest po operacji nerki, a także, że musiała przez czas zamieszkiwania z synem i jego konkubentką w S. ponosić w połowie koszty prądu, wody, wywozu śmieci, opału na zimę 2010-2011, gazu oraz pożyczać pieniądze z przeznaczeniem na zapłatę zadłużenia. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że obecnie nie mieszka już w S. i utrzymuje siebie i syna A. ze środków pochodzących z renty rodzinnej w wysokości 682 zł wraz z dodatkami w wysokości 261 zł miesięcznie. Na wyjazd do sanatorium musi pożyczyć pieniądze. Decyzją z dnia 19 września 2011 roku nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy odmówił umorzenia świadczeń nienależnie pobranych w wysokości 1590 zł wraz z odsetkami w oparciu o treść art. 30 ust. 1 i ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że socjalno-bytowa sytuacja wnioskodawczyni nie jest zła. C. B. nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej co wskazuje, że spełnione jest minimum socjalne rodziny. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła C. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. Podniosła, iż za jej niepowodzenia finansowe odpowiedzialność ponoszą inne osoby. Wyjaśniła, że w istocie utrzymuje się za 1/3 część renty rodzinnej w wysokości ok. 300 zł. miesięcznie i znajduje się w bardzo ciężkiej sytuacji socjalno-bytowej, bowiem tuła się i jest bezdomna. Decyzją z dnia 26 października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Użyte w tym uregulowaniu określenie "może umorzyć" wskazuje, że decyzje wydawane w oparciu o ten artykuł mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie ma roszczenia o wydanie decyzji pozytywnej nawet w sytuacji, gdyby wykazała istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Z powyższego wynika zatem, że na wnioskodawczyni jako na ubiegającej się o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych spoczywa obowiązek wykazania, że w jej sytuacji wystąpiły przesłanki przemawiające za umorzeniem. Z kolei na organie administracyjnym spoczywa obowiązek - jako że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych aczkolwiek uznaniowe, nie jest dowolne - dokonania szczegółowej analizy zgromadzonych materiałów, która to analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ administracyjny obowiązany jest do wskazania jakie okoliczności rozważył rozstrzygając sprawę. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie wyjaśnił na jakich przesłankach oparł rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wskazał, że pod pojęciem "sytuacji rodziny" należy rozumieć jej sytuację materialną, zawodową i edukacyjną a wnioskodawczyni nie wykazuje złej sytuacji socjalno-bytowej i spełnione jest minimum socjalne rodziny. Ponadto nie nastąpiły żadne nadzwyczajne zdarzenia losowe a instytucji umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych nie można stosować w sposób powszechny. Natomiast obowiązek zwrotu pobranych nienależnie świadczeń rodzinnych ma charakter powszechny wobec podlegających mu podmiotów i wszelkiego rodzaju ulgi powinny mieć charakter wyjątkowy. Organ wskazał, że biorąc jednak pod uwagę trudności, z jakimi boryka się odwołująca, może się ona zwrócić do organu pierwszej instancji o odroczenie terminu płatności tub rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, zgodnie z cytowanym wyżej art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skargę do Sądu wniosła C. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia wypłaconych świadczeń na córkę B. G.. W uzasadnieniu opisała swoją sytuację życiową podnosząc jednocześnie, że jest bezdomna i znajduje się w ciężkiej sytuacji finansowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia jedynie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 1.590 zł. wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od 1 stycznia 2011 r. do dnia wydania decyzji tj. 31 grudnia 2011 r. w wysokości 55,20 zł oraz dalszymi odsetkami ustawowymi do dnia zapłaty. Materialnoprawną podstawą prawną wydanej w sprawie decyzji jest przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 139 poz. 992 ze zmianami). Stanowi on, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis powyższy uprawnia zatem właściwe organy administracji do umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, w przypadku stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować szczególnie niekorzystne skutki w zakresie sytuacji rodziny. W ocenie Sądu wydanie rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności powinno być poprzedzone starannie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego dokonana zostanie analiza aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia. Dopiero ustalenia dokonane w tym zakresie pozwolą na stwierdzenie, czy w sprawie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające udzielenie umorzenia lub ulgi w spłacie należności w zakresie określonym art. 30 ust. 9 ustawy. W tym miejscu należy wskazać, że samo sformułowanie wniosku o umorzenie należności nie uniemożliwia organowi rozważenia możliwości zastosowania ulgi innego rodzaju określonej w powyższym przepisie (rozłożenia na raty, częściowego umorzenia lub odroczenia terminu płatności) jeśli sytuacja rodziny wnioskodawcy uzasadniałaby przyznanie ulgi w zakresie mniejszym niż wskazany we wniosku. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że podstawą odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń było twierdzenie organu I instancji, podtrzymane w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sytuacja C. B. nie wskazuje, aby w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie należności. Organy wskazały, iż sytuacja socjalno-bytowa wnioskodawczyni nie jest zła, albowiem nie korzysta ona ze świadczeń pomocy społecznej co wskazuje, że spełnione jest minimum socjalne rodziny. Nadto organ I instancji badając sytuację rodziny nie stwierdził również zdarzeń losowych w postaci pożaru bądź zgonu jedynego żywiciela rodziny. W ocenie Sądu twierdzenia powyższe nie mogą zostać zaakceptowane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązane są do ustalenia w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie on zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 554/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 920/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym, organ musi ustalić czy wszystkie okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej, obejmujące również stan rodzinny, wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swoje oraz swojej rodziny. Organ administracji, wydając uznaniową decyzję opartą na powołanym przepisie, nie jest związany wnioskiem i może samodzielnie zdecydować czy świadczenie umorzyć, rozłożyć na raty czy jedynie odroczyć. Uznanie administracyjne, pomimo iż pozostawia organowi administracji swobodę w podejmowaniu decyzji, nie oznacza jednak dowolności, a każde rozstrzygnięcie oparte na uznaniu powinno być wyjątkowo wnikliwie i szczegółowo uargumentowane (art. 107 § 3 K.p.a.) i poparte wyczerpującym zbadaniem okoliczności sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. Dokonana przez organ pierwszej instancji wykładnia art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazująca, że umorzenie należności możliwe jest wyłącznie w przypadku zaistnienia okoliczności takich jak pożar czy też zgon jedynego żywiciela rodziny przekracza granice uznania określone w powyższym artykule. Dlatego ze niedopuszczalne uznać należy oparcie decyzji wyłącznie na przytoczonych przez organ pierwszej instancji kryteriach, z równoczesnym pominięciem ustalenia w toku postępowania administracyjnego innych okoliczności o obiektywnym charakterze. Rozstrzygając przedmiotową sprawę organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego sytuację rodzinną wnioskodawczyni. W szczególności nie rozważono jej sytuacji socjalno-bytowej. Nie wzięto również pod uwagę wpływu, jaki może mieć zapłata całej należnej kwoty na sytuację rodziny skarżącej. Zdaniem Sądu dokonanie powyższej oceny jest niezbędne, bowiem pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy w obecnej sytuacji uzasadnione jest twierdzenie, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, skarżąca będzie w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędne potrzeby swojej rodziny. W powyższym zakresie za niewystarczające uznać należy jedynie wskazanie, jak czyni to organ I i II instancji, że wnioskodawczyni nie korzystając ze świadczeń pomocy społecznej spełnia minimum socjalne. Fakt niekorzystania przez skarżącą z pomocy społecznej wynikać może zaś z okoliczności innych niż zadowalająca sytuacja materialna. Może się okazać, że zapłata wymaganej należności już w obecnej sytuacji przewyższa możliwości skarżącej i jej rodziny. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu pierwszej instancji były także uchybienia organu odwoławczego, który zaakceptował niepełne i niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 k.p.a., co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzony zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 k.p.a., nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla strony decyzji wskazując jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszyły także art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając że są związane wnioskiem skarżącej co do formy i zakresu przewidzianej powyższym przepisem ulgi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej winny szczegółowo wyjaśnić okoliczności faktyczne istotne dla oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej C. B. i rozważyć czy wskazują one na to, że skarżąca obecnie spełnia przesłanki uzasadniające udzielenie jej którejkolwiek z form ulgi w spłacie należności z tytułu obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia przewidzianych w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych.