II SA/Gl 893/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Koszęcinie z dnia 21 września 2010 r. nr 528/LVI/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Koszęcinie działając na podstawie art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), podjęła w dniu 21 września 2010 r. uchwałę nr 528/LVI/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych we wsi Piłka w Gminie Koszęcin. Powyższa uchwała została doręczona Wojewodzie Śląskiemu w dniu 28 września 2010 r., a następnie została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 248 poz. 3788 z dnia 23 listopada 2010 r. W dniu 28 października 2011 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako niezgodnej z : - § 4 pkt 8 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1587) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu – z powodu braku określenia w § 14 planu dotyczącym zasad scalania i podziału nieruchomości, kąta położenia granic działek do pasa drogowego, - § 4 pkt 9 lit. a cyt. rozp. w związku z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy – poprzez brak w § 16 uchwały parametrów określających układ komunikacyjny i sieć infrastruktury technicznej. Przywołując treść powyższej regulacji, organ nadzoru zaakcentował, że warunki i zasady scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, jako że stanowią one podstawę do przeprowadzenia procedury na podstawie art. 101 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). W tym względzie powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 680/10. W konsekwencji, przedmiotowy plan jest pozbawiony obligatoryjnych elementów, a skutkuje koniecznością jego unieważnienia w całości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Koszęcin wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, bowiem fakt opublikowania uchwały skutkował uznaniem jej za zgodną z prawem. Niezależnie od tego organ gminy wyjaśnił, że parametr drogi publicznej, tj. jej szerokość w liniach rozgraniczających, został podany na rysunku planu i zastosowany odpowiednio do klasy technicznej drogi zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Żaden przepis ustawy o planowaniu, nie nakazuje zaś wyrażenia zapisu ustaleń linearnych rysunku w formie tekstowej, a wszystkie elementy rysunku są przepisem prawa. Ponadto, określenie klasyfikacji technicznej istniejących i projektowanych dróg jest jednoznacznym ustaleniem w zakresie modernizacji istniejących dróg oraz rozbudowy i budowy systemu komunikacji dla projektowanych dróg. Za bezprzedmiotowy uznano też zarzut nieustalenia kąta położenia granic działek, bowiem ustalenia planu nie wyznaczają granic scalenia i podziału nieruchomości, ponieważ na przedmiotowym terenie nie występuje konieczność wyznaczenia takich terenów wobec braku uwarunkowania niekorzystnym istniejącym podziałem geodezyjnym. Możliwość zagospodarowania działek kształtują zaś wszystkie ustalenia planu dotyczące wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu i kształtowania ładu przestrzennego. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody Śląskiego podtrzymując skargę dodatkowo zarzucił, że w § 5 ust. 1 uchwały, co do terenu o symbolu MN/U, brak jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu, a ponadto załącznik do uchwały sporządzono w skali 1:2000, co dopuszczalne jest jedynie w wyjątkowych przypadkach. Odnosząc się zaś do odpowiedzi na skargę, pełnomocnik wskazał, że aczkolwiek nie wyznaczono terenów wymagających scaleń i podziałów, tym niemniej ustalono też zasady i warunki, pomijając obligatoryjny element w postaci określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Pełnomocnik Radcy Gminy w Koszęcinie dodatkowo, gdy idzie o brak określenia kąta położenia granic działek, odwołał się do wyroku tut. Sądu z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 392/10, w którym wskazano na brak obligatoryjności ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości w przypadku braku wyznaczenia w planie miejscowym obszarów wymagających przeprowadzenia takiej procedury. Wyjaśnił też, że wymieniona w planie droga klasy "d" jest drogą istniejącą, stąd też podanie klasy technicznej jest równoznaczne z wyznaczeniem jej parametru, które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu wykonawczym. Wreszcie dopuszczalne jest określenie mieszanego przeznaczenia terenu, a w niniejszej sprawie sankcjonuje to istniejący stan faktyczny. Na pytanie Sądu pełnomocnik Wojewody Śląskiego wyjaśnił, że zarzut niejednoznaczności przeznaczenia terenu o symbolu MN/U polega na braku pewności co do możliwości przeznaczenia danego terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała zapadła bowiem z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć merytoryczną zawartość planu, co z mocy art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje nieważnością aktu w całości. Zasadnie wskazał organ nadzoru, że plan miejscowy nie zawiera obligatoryjnych elementów, wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 i 10 ustawy i doprecyzowanych rozp. MI w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołanego w skardze. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy. Przepis § 4 rozp. ustala zaś wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego ( §4 pkt 8 rozp.). Aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym sporna jest kwestia, czy ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, określa się w planie miejscowym dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym, czy też jedynie wówczas, gdy w planie tym wyznaczono granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości ( art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy ), to jednak w niniejszej sprawie niezależnie od wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, zasadny jest zarzut braku obligatoryjnego elementu planu w postaci określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zaskarżoną uchwałą nie ustalono co prawda granic obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości ( § 13 ), jednak Rozdział 6 uchwały, wprowadza zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Z kolei § 14 uchwały, wbrew tytułowi tego rozdziału, stanowi o ustaleniu zasad i warunków podziału nieruchomości, wprowadzając wymogi uwzględnienia wskaźników zagospodarowania terenu, minimalną powierzchnią działki przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną i rekreacyjną, wolnostojącą oraz minimalną szerokość frontu działek pod zabudowę wolnostojącą oraz warunki podziału pod drogę wewnętrzną. Zatem § 14 uchwały zawiera elementy, wskazane w § 4 pkt 8 rozp. – oprócz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Tego rodzaju wada w istocie uniemożliwia przeprowadzenie trybu scalania i podziału nieruchomości z inicjatywy właścicieli działek. Wbrew stanowisku gminy, zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, ustalenie kąta nie jest zatem w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe. Wyjaśnić też przyjdzie, że procedura scalania i podziału nieruchomości, o której mowa w art. 101 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), możliwa jest także z inicjatywy właścicieli nieruchomości, a brak regulacji w tym zakresie w planie miejscowym, uniemożliwia wdrożenie takiego postępowania ( art. 102 ust. 2 ugn.). Procedura taka jest też odrębna i odmienna od podziałów geodezyjnych, o których mowa w art. 92 ugn (vide : wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 292/11, LEX nr 1012097). Podziału geodezyjnego nieruchomości można dokonać także w sytuacji braku planu miejscowego, co jest niemożliwe w przypadku scalania i podziału nieruchomości. Wreszcie już po podjęciu zaskarżonej uchwały, dokonano nowelizacji art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu, dodając przepis pkt 10, który stanowi o uprawnieniu rady gminy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych ( ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2010 r., Dz. U. Nr 130, poz. 871, która weszła w życie z dniem 21 października 2010 r.). Gdyby więc podzielić stanowisko Gminy o braku konieczności określenia w planie zasad scalenia i podziału w niniejszym przypadku, skoro nie wyznaczono obszarów, wymagających przeprowadzenia takiej procedury, przepis § 14 uchwały, stanowiłby niedopuszczalną ingerencję w zasady i warunki podziału, które zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami są określone w decyzji o podziale. Nadto, wskazać przyjdzie, że § 14 uchwały, nie obejmuje terenów zabudowy usługowej ( MN/U i U). Wreszcie, niezależnie od powyższego, skarga musiałaby odnieść skutek z powodu braku kolejnego obligatoryjnego elementu planu w postaci określenia parametrów drogi publicznej KD-D ( § 16 ust. 2 pkt 1 uchwały). Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. a cyt. rozp. ustalenia dotyczące zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Regulacja ta przesądza o wymogu określenia w tekście planu miejscowego parametrów ulic – obok ich klasyfikacji. Zatem nie jest wystarczające podanie w części tekstowej jedynie klasy technicznej drogi i naniesienie linii rozgraniczającej drogi od innych terenów zgodnie z wymogami § 7 pkt 7 rozp. Szerokości dróg nie precyzuje bowiem ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zaś rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), wydane zostało w oparciu o delegację z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane i reguluje jedynie minimalną szerokość ulicy w liniach rozgraniczających – z możliwością ich zmniejszenia w postępowaniu o pozwoleniu na budowę ( § 7 cyt. rozp.). Nadto, § 3 pkt 3 cyt. rozp. jednoznacznie nawiązuje do granic terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe, wyznaczonych w planach miejscowych. Zatem użyte w tym przepisie pojęcie "linie rozgraniczające drogę", nie jest tożsame z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, o którym mowa w § 7 pkt 7 rozp. w sprawie wymaganego zakresu. Takie też stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1560/08, LEX nr 597327. Zatem plan w części tekstowej musi określać parametry drogi i nie wystarcza odesłanie do rysunku. Standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu wynikające z powołanego rozp., mają zaś charakter prawny zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Ustawodawca nie wymaga zaś, aby naruszenie takich zasad miało charakter istotny – w przeciwieństwie do trybu sprowadzania planu miejscowego. Nie ma też znaczenia fakt, że droga o symbolu KD-D, jest drogą istniejącą, a nie – projektowaną. W granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi możliwa jest bowiem zarówno przebudowa, jak i rozbudowa ( poszerzenie ) drogi, a ponadto, zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 ( tabela ), na tym terenie dopuszcza się zarówno obiekty i urządzenia infrastruktury drogowej, jak i urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Odnosząc się zaś do podniesionego w toku rozprawy sądowej kolejnego zarzutu co do braku jednoznacznego określenia przeznaczenia terenu o symbolu MN/U/tereny zabudowy mieszkaniowej ( jednorodzinnej ), na których dopuszczono realizację jednego przeznaczenia lub obu przeznaczeń razem, a także dopuszczono usługi użyteczności publicznej i zabudowę zagrodową ( § 5 ust. 1 – tabela ), odwołać się należy do stanowiska tut. Sądu, zawartego w wyroku z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/GL 582/11, dotyczącego planu miejscowego dla innego terenu gminy Koszęcin. Co do zasady, przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, stanowi o obowiązku określenia w planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. O ile dopuszczalne jest określenie funkcji uzupełniającej dla przeznaczenia podstawowego, to brak podstawy dla określenia różnych sposobów zagospodarowania terenu ( zamiennego oznaczenia przeznaczenia terenów), zwłaszcza jeżeli chodzi o funkcje, które mogą ze sobą kolidować. O ile można zaaprobować dopuszczenie na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, również usług użyteczności publicznej, zdefiniowanych w § 3 pkt 8 uchwały, a także zabudowy zagrodowej, to jednak określone w tabeli nr 1 przeznaczenie terenu MN/U, nie wprowadza ograniczenia zakresu usług. Możliwa jest zatem na tym terenie realizacja wszelkiego rodzaju zabudowy usługowej, co należy uznać za naruszenie standardów, wynikających z § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 oraz załącznika nr 1 do przywołanego wyżej rozp. W tym miejscu mając na uwadze załącznik graficzny do uchwały, należy wskazać na nieracjonalne wyznaczenie terenu o symbolu 1 MN/U, który stanowi wąski pas terenu o szerokości drogi KD-D, co wzbudza wątpliwość do możliwości realizacji jakiejkolwiek zabudowy. Zasadnie też pełnomocnik Wojewody wskazał na naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy, z uwagi na sporządzanie rysunku planu na mapie w skali 1 : 2000. Brak podstaw do przyjęcia, aby w niniejszej sprawie zachodził uzasadniony przypadek odstąpienia od wymogu zastosowania mapy w skali 1 : 1000 ( vide: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10, LEX nr 673892). Wreszcie, działając z urzędu skład orzekający dopatrzył się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdy idzie o zapis § 5 ust. 3 zd. 2 uchwały, przewidujący zmianę przeznaczenia po zlikwidowaniu obiektu i urządzania infrastruktury technicznej – na przeznaczenie terenu przyległego. Tego rodzaju niejasna redakcja przepisu prawa miejscowego uniemożliwia w istocie określenia przeznaczenia terenu, bowiem nie wiadomo, co należy rozumieć przez określenie "teren przyległy", zaś definicje "terenu" i "przeznaczenia terenu" zawarte w § 3 pkt 6 i 7 uchwały, wskazują że chodzi o teren, posiadający odrębne oznaczenie. Nadto, brak podstawy prawnej, aby w akcie prawa miejscowego odsyłać do kryterium wyznaczenia gabarytów nowej zabudowy wg istniejącego budynku ( § 8 pkt 3 lit. b), zaś w pkt 3 lit. d) tego przepisu, zawarto odesłanie do bliżej nieokreślonych, przepisów odrębnych, co też należy uznać za zbędne. Nadto, § 8 ust. 3 lit. a uchwały, stanowiący o dopuszczalności lokalizacji zabudowy w odległości równej lub większej niż 3 m do granicy z określoną szerokością, narusza § 12 ust. 1 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji sądowa kontrola uchwały wykazała, że akt ten narusza zasady sprowadzania planu miejscowego, obowiązujące w dacie jego uchwalenia, co z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, skutkuje nieważnością uchwały w całości. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, iż zaskarżona uchwała została opublikowana przez Wojewodę Śląskiego. Nie pozbawia to bowiem organ nadzoru prawa wniesienia skargi na wadliwy akt po upływie 30 – dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ( art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od daty jej podjęcia nie stwarzał przeszkody do jej wyeliminowania z obrotu prawnego ex tunc ( art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Jednak wejście w życie aktu prawa miejscowego wyklucza możliwość orzeczenia o niewykonalności uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. su.