IV SA/Po 8/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2007 r.) Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Alimentacyjnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. (dalej Kierownik Działu) działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1, 2, 5, 6 i art. 2 pkt 1, 4, 5, 7, art. 10 ust. 3, art. 10 ust. 4, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. 2005 r., nr 86, poz. 732 ze zm., dalej ustawa z 2005 r.) w zw. z art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 10, art. 3 pkt 12, art. 3 pkt 16, art. 3 pkt 17a, art. 3 pkt 19, art. 26 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr), art. 45 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. 2007 r., nr 192, poz. 1378 ze zm., dalej ustawa z 2007 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) przyznał w pkt 1 K. Sz. (dalej strona, odwołująca albo skarżąca) zaliczkę alimentacyjną w wysokości po 200 zł miesięcznie w okresie od [...] września 2007 r. do [...] września 2008 r., postanawiając w pkt 2 o terminie wypłaty świadczenia najpóźniej do ostatniego dnia każdego miesiąca na konto osobiste. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r.) organ I instancji działając na podstawie art. 10 ust. 6, 7, 8, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z 2005 r. w związku z art. 20, art. 25 ust. 1 uśr, art. 45 ustawy z 2007 r. oraz art. 104 i 163 kpa zmienił decyzję z dnia 13 listopada 2007 r. w punkcie 1 podpunkt 1 przez przyznanie zaliczki alimentacyjnej w wysokości po [...] zł miesięcznie w okresie od [...] marca 2008 r. do [...] września 2008 r. dla strony (punkt I decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Kwota [...] zł tytułem różnicy miedzy kwotą przyznaną niniejszą decyzją ([...] zł) a kwotą otrzymanego świadczenia w miesiącu marcu i kwietniu 2008 r. (łącznie [...] zł) pozostanie do spłaty – w tym [...] zł zostanie potrącone z bieżących świadczeń, a 97,18 zł pozostanie do spłaty (punkt II decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.). W pozostałej części decyzja nie ulega zmianie (punkt III decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2011 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 25, art. 41, art. 45 oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy 2007 r. (t.j. Dz. U. 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 6, 7, 8, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 2 ustawy z 2005 r. w związku z art. 20, art. 25 ust.1 uśr oraz art. 104 i 163 kpa zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w punkcie I podpunkt 1 przez przyznanie zaliczki alimentacyjnej dla strony: w wysokości po [...] zł miesięcznie od [...] maja 2008 r. do [...] maja 2008 r., w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2008 r. do [...] września 2008 r. (punkt I decyzji z dnia [...] maja 2011 r.). Kwota [...] zł tytułem różnicy między kwotą przyznaną decyzją zmieniającą z dnia [...] kwietnia 2008 r. ([...] zł), a kwotą otrzymanego świadczenia w okresie od marca 2008 r. do kwietnia 2008 r. (łącznie [...] zł) pozostanie do spłaty - w tym [...] zł zostanie potrącone z bieżących świadczeń, a kwota [...] zł pozostanie do spłaty (punkt II decyzji z dnia [...] maja 2011 r.). Kwota [...] zł tytułem różnicy między kwotą przyznaną niniejszą decyzją ([...] zł), a kwotą otrzymanego świadczenia w miesiącu maju 2008 r. ([...] zł) pozostanie do spłaty (punkt III decyzji z dnia [...] maja 2011 r.). W pozostałej części decyzja nie ulega zmianie (punkt IV decyzji z [...] maja 2011 r.). W uzasadnieniu organ I instancji opisując dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśnił, że w przypadku strony wysokość zaliczki alimentacyjnej stanowi różnicę pomiędzy kwotą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych ([...] zł), a kwotą wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy ([...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł pomniejszona o kwotę [...] zł = [...] zł: 3 miesiące = [...] zł). Zatem wysokość zaliczki na rzecz strony w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 września 2008 r. wynosi [...] zł miesięcznie ([...] zł - [...] zł = [...] zł). W związku z powyższym organ I instancji zmienił decyzję z dnia z dnia [...] listopada 2007 r. w punkcie I podpunkt 1 w sposób wskazany w sentencji decyzji, tj.: przyznał zaliczkę alimentacyjną dla strony: * w wysokości po [...] zł miesięcznie od [...] maja 2008 r. do [...] maja 2008 r.; * w wysokości po [...] zł miesięcznie na okres od [...] czerwca 2008 r. Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. wniosła strona pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym prawa strony do informacji o toku postępowania oraz zasadach dotyczących terminu załatwienia sprawy. Odwołująca zwróciła uwagę na naruszenie przez organ I instancji 30-dniowego terminu załatwienia sprawy oraz na błędy merytoryczne polegające na nieprawidłowym obliczeniu kwot wymienionych w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r., których wyliczenie nie znajduje oparcia w lakonicznym jej uzasadnieniu. W sentencji powyższej decyzji nie zostało wskazane w sposób wyraźny, na kim ciąży obowiązek uiszczenia kwot "przeznaczonych do spłaty". Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Kolegium opierając się na wykładni art. 41 ustawy z 2007 r., art. 10 ust. 7-8 ustawy z 2005 r. wskazało, że organ I instancji dokonał obliczenia wysokości należnej odwołującej zaliczki alimentacyjnej w oparciu o powołane przepisy. W sposób wyczerpujący przedstawił przeprowadzone obliczenia rachunkowe, które doprowadziły do ustalenia kwoty przysługującej zaliczki alimentacyjnej oraz zaprezentował podjęte działania matematyczne. Kolegium nie dopatrzyło się w tych rozliczeniach błędów logicznych ani tym bardziej rachunkowych. Określając wysokość zaliczki alimentacyjnej organ I instancji odjął od kwoty zasądzonych alimentów średnią arytmetyczną z sumy kwot wyegzekwowanych świadczeń alimentacyjnych za okres ostatnich trzech miesięcy. Taki sposób obliczania wysokości należnego świadczenia jest zgodny z powołanymi przepisami i przyjętą w tym zakresie praktyką. Kolegium podzieliło natomiast zarzut odwołującej, że sentencja decyzji jest nieprecyzyjna, w tym sensie, że nie wskazuje w sposób jednoznaczny kto powinien spłacić kwoty "przeznaczone do spłaty". Wątpliwości w tym zakresie powinny być jednak rozstrzygane w drodze wykładni decyzji, na podstawie art. 113 § 2 kpa. Wątpliwości strony co do treści rozstrzygnięcia nie mogą natomiast zostać uznane za wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] grudnia 2011 r. strona zaskarżyła decyzję z dnia [...] września 2011 r. w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca sformułowała następujące zarzuty: 1) prowadzenie postępowania z naruszeniem głównych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności (art. 6 kpa) oraz zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), ponieważ SKO nie podjęło kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, opierając się na wątpliwych ustaleniach wyliczeniowych dokonanych przez organ I instancji, 2) błędną wykładnię art. 113 § 2 kpa, a w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Wysoce niepożądane jest bowiem, aby usunięcia niejasności w decyzji dokonywał organ, który decyzję wydał. SKO powinno było samemu usunąć stwierdzone naruszenia prawa, 3) naruszenie zasady przekonywania, ponieważ SKO nie wyjaśniło w sposób dostateczny przesłanek, którymi kierowało się przy podejmowaniu decyzji powtarzając jedynie argumentację organu I instancji, 4) naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa, art. 36 kpa). SKO nie poinformowało o niezałatwieniu sprawy w kolejnym już terminie, ponadto swój błąd próbowało nieudolnie naprawić "antydatując" zaskarżoną decyzję na [...] września 2011 r., podczas, gdy jej nadanie nastąpiło, w dniu [...] listopada 2011 r. Jest to w przekonaniu skarżącej niedopuszczalna praktyka, poprzez którą organ celowo doprowadza do przewlekłości postępowania (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie (k. 12-14 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie dotyczące zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o przyznaniu skarżącej zaliczki alimentacyjnej. Podstawą prawną zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć były postanowienia nie obowiązującej już ustawy z 2005 r. Jednakże zgodnie z art. 41 ustawy z 2007 r., sprawy o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Prawo skarżącej do zaliczki alimentacyjnej powstało przed dniem wejścia w życie ustawy z 2007 r. W obrębie szerokiego sformułowania pojęcia spraw o zaliczki alimentacyjne mieści się niewątpliwie sprawa zmiany jej wysokości oraz zwrotu. Przesłanki przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej oraz jej wysokość zostały określone w art. 7-9 ustawy z 2005 r. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała sama zasadność przyznania skarżącej powyższej zaliczki, przesądzona zarówno w ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., jak i w prawomocnym wyroku WSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 898/09. Prawo do zaliczki ustalane jest stosownie do art. 10 ust. 6 na okres zasiłkowy w wysokości o której stanowi art. 8 ustawy z 2005 r. Obowiązkiem organu właściwego wierzyciela, którym zgodnie z art. 2 pkt 4 jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, pozostaje dokonanie rozliczenia po upływie kwartału pomiędzy wypłaconą zaliczką a wyegzekwowanym przez komornika świadczeniem alimentacyjnym. Zgodnie z art. 10 ust. 8 ustawy z 2007 r., wysokość zaliczki w następnym kwartale stanowi różnicę pomiędzy świadczeniem alimentacyjnym albo kwotami, o których mowa w art. 8 ustawy, a wysokością wyegzekwowanego świadczenia alimentacyjnego. Ustawodawca w przepisach art. 10 ust. 7 i 8 ustawy z 2007 r. używa terminu kwartał w znaczeniu trzech miesięcy, w których wypłacana jest zaliczka alimentacyjna. Wyegzekwowanie jakiejkolwiek kwoty z tytułu świadczeń alimentacyjnych stwarza obowiązek po stronie organu administracji dokonania rozliczenia w danym kwartale w stosunku do wypłaconej za ten okres zaliczki alimentacyjnej (wyrok NSA z 7 września 2007 r., I OSK 1824/06, baza orzeczeń NSA). Na organie właściwym wierzyciela, zgodnie z art. 7, 77 §1 oraz 107 §3 kpa spoczywa przy tym obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji nie ustaliły w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w sentencji rozstrzygnięcia, jak i w pisemnym jego uzasadnieniu. Należy zwrócić uwagę, że Kolegium w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], która poprzedziła wydanie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zwróciło uwagę na to, że organ I instancji zmieniając decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł ponownie w tej samej sprawie, przyznając zaliczkę alimentacyjną za miesiąc maj 2008 r., która została już przyznana skarżącej w tej samej kwocie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Ustosunkowując się do tego uchybienia organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r. zwrócił uwagę na to, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] zmienił decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w ten sposób, że przyznał zaliczkę alimentacyjną w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] marca 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. Jednakże ani organ I instancji, ani Kolegium w decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie zwróciły uwagi, że powyżej wymieniona decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została uchylona wyrokiem WSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 898/09. SKO w decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie dokonało weryfikacji wcześniej sformułowanego zarzutu dotyczącego dwukrotnego przyznania zaliczki alimentacyjnej za miesiąc maj 2008 r., podzielając jednakże zarzut skarżącej dotyczący nieprecyzyjnego sformułowania sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium prawidłowo dostrzegając zaistniałe uchybienie powinno było w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 uchylić zaskarżoną decyzję orzekając co do istoty sprawy, zgodnie z pierwszorzędnym celem postępowania odwoławczego, którym jest usunięcie zaistniałych uchybień prawa materialnego i procesowego sprawy oraz wydanie orzeczenia co do istoty. Kolegium niezasadnie odesłało skarżącą do regulacji, o której stanowi art. 113 §2 kpa. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wówczas, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Nie może ono prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego sprawy, ani powodować zmiany merytorycznej treści rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. W drodze wykładni decyzji nie może również dochodzić do uzupełnienia zapadłego rozstrzygnięcia (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 289, J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 456; wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08, lex nr 493163). Innymi słowy, konstrukcja prawna o której stanowi art. 113 §2 kpa ograniczona jest tylko do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości odnoszących się do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, a nie do przesądzania kwestii o których organ administracji w ogóle nie orzekł, obojętnie czy celowo, czy też na skutek zapomnienia albo niedbalstwa. Jeżeli natomiast ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji nie znajdują pokrycia w rzeczywistości, są niejednoznaczne albo błędne, wówczas obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie powierzonej jemu sprawy oraz wydanie decyzji co do istoty, a wyjątkowych przypadkach decyzji kasacyjnej o której stanowi art. 138 §1 pkt 2 in fine albo art. 138 §2 kpa. Jeżeli zatem Kolegium podzieliło zarzut skarżącej odnośnie braku precyzji sentencji decyzji z dnia [...] maja 2011 r., w tym sensie, że nie wskazuje ona na kim ciąży obowiązek zapłaty kwoty określonej jako "przeznaczona do spłaty", to powinnością SKO było naprawienie przedmiotowego uchybienia przez zmianę decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno rozważyć potrzebę merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz mając na uwadze zarzuty podniesione przez skarżącą w odwołaniu. Kolegium powinno zwrócić uwagę, że po wyroku WSA z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 898/10 w obrocie prawnym pozostały jedynie wcześniej wydane decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 8 ustawy z 2005 r., potrącenie przyznanego świadczenia alimentacyjnego z wysokością wyegzekwowanego świadczenia przez komornika sądowego możliwe jest dopiero w następnym kwartale, czyli kolejnych trzech miesiącach, w których wypłacana jest zaliczka alimentacyjna. W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.