II SA/Wa 2312/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Dąbrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w K. na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 4, ust. 7, ust. 10 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował S. M. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu od przedmiotowego aktu mianowania z dnia 30 grudnia 2010 r. S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go do korpusu oficerów młodszych oraz określenie stopnia służbowego w tym korpusie poprzez przyjęte kryteria punktowe mianowania funkcjonariuszy celnych na stopnie służbowe w poszczególnych korpusach bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji i wskazania, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że skoro organ I instancji nie pouczył strony o sposobie zaskarżenia niniejszego aktu to należy przyjąć, że wszelkie wady w zakresie braku lub nieprawidłowego pouczenia o środkach odwoławczych nie mogą z woli ustawodawcy jej szkodzić. Podał, że w przypadku, gdy organ błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, czy też w ogóle tego nie uczynił i strona nie wniosła odwołania, może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa. W takich przypadkach 14 dniowy termin na wniesienie odwołania na tę decyzję nie biegnie i przyjmuje się, że gdy strona złoży odwołanie to wnosi je skutecznie, nawet jeżeli uchybiła terminowi. Organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, wynikał obowiązek nadania w terminie do 30 listopada 2009 r. nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania w przypadku S. M. Dotyczy on bowiem funkcjonariusza, który spełnia wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że jak wynika jednoznacznie z akt sprawy, w dacie wejścia w życie ustawy S. M. zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy starszego dyspozytora celnego. Stanowisko inspektora celnego nie zostało natomiast zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowisko kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Organ podał, że również posiadany przez S. M. stopień służbowy starszego dyspozytora celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie S. M. na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie Celnej. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie, 2. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, 3. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, 4. rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje prawa dokonane przez Szefa Służby Celnej oraz jego pisemne polecenie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że w okresie od [...] lutego 1999 r. do dnia [...] lipca 1999 r. pełnił obowiązki Kierownika Zmiany w Oddziale Celnym w [...] , Izby Celnej w [...] , oraz że od [...] sierpnia 1999 r. do [...] stycznia 2002 r. pełnił służbę na stanowisku Kierownika Zmiany w tym Oddziale Celnym. Wskazał ponadto, że pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Skarżący zarzucił też, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się, co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. W jej ocenie, organ odwoławczy nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana jest z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał za konieczne uwzględnienie skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności skarżonego aktu prawnego w związku z wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2028/97, LEX nr 48735 - v. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Komentarz do art. 16 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega nr 35/2009). W rozpoznawanej sprawie S. M. odwołanie od aktu mianowania wniósł po upływie prawie roku od dnia doręczenia mu tego aktu. Co prawda w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącemu tej decyzji, nie mniej jednak jak wynika z analizy akt personalnych skarżącego, w dniu 16 grudnia 2010 r. zapoznał się on z zakresem obowiązków i uprawnień na stanowisku inspektora celnego, w stopniu służbowym aspiranta celnego, ponadto pismem Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 5 stycznia 2010 r. poinformowany został o przyznaniu mu dodatku za stopień w związku z mianowaniem go na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. Ponadto sam skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, uznając, że zostało ono złożone po terminie. Oznacza to zatem, że złożenie przez skarżącego odwołania w dniu 3 grudnia 2010 r. nastąpiło z upływem 14 dniowego terminu do złożenia odwołania. Decyzja była zatem ostateczna. W świetle powyższego należy więc zauważyć, iż strona niewątpliwie nie dochowała w sprawie terminu ustawowego do wniesienia odwołania. Tym samym jej czynność polegająca na złożeniu wymienionego środka odwołania nie mogła wywołać zamierzonego skutku, albowiem odwołanie, jako wniesione po terminie nie mogło wszcząć postępowania odwoławczego prowadzącego do wydania decyzji merytorycznej. Warunkiem skuteczności tej czynności procesowej jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje zaś bezskuteczność odwołania. Tymczasem organ, pomimo posiadanej wiedzy odnośnie uchybienia terminu rozpoznał odwołanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. W tej sytuacji, w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ rozpoznał środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, tym samym dokonał weryfikacji decyzji, od której nie przysługiwał już środek zaskarżenia. Bez znaczenia dla stwierdzenia powyższego faktu pozostaje okoliczność niepouczenia strony o sposobie zaskarżenia przedmiotowego aktu administracyjnego. Szef Służby Celnej mógł bowiem rozpoznać odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] jedynie po uprzednim uwzględnieniu wniosku skarżącego o przywrócenie - w trybie art. 58 k.p.a. - terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu, sama treść art. 112 k.p.a., przewidującego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia nie daje podstaw do rozpoznania odwołania złożonego od rozstrzygnięcia zawierającego błędne pouczenie (lub jego pozbawione) po ustawowym terminie do jego wniesienia. Okoliczność braku lub błędnego pouczenia uzasadnia ewentualne przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, w trybie art. 58 k.p.a., przy spełnieniu warunków w nim przewidzianych. Zaprezentowane wyżej stanowisko Sądu znajduje oparcie w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy tutaj wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06 (LEX nr 456303), czy też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98 (LEX nr 48568), postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 382/97 (niepublikowane), wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 792/96 (LEX nr 45670), czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 641/96 (LEX nr 43121). Na zacytowanie zasługuje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 230/97 (LEX nr 38205), w którym Sąd stwierdził, że: "Wprawdzie art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale też nie może dawać tej stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Błędne pouczenie będzie stanowiło uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jeśli skarżący zechce z tej możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji skorzystać". Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są i przeciwne poglądy przyjmujące za bezpodstawne nałożenie na stronę postępowania, przy braku ze strony organu pouczenia (lub wadliwym pouczeniu), obowiązku dokonania czynności w postaci wniosku o przywrócenie terminu zawitego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 840/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 924/07 oraz z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2054/10 - dostępne w bazie orzeczeń na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Sąd przychyla się do kierunku wykładni reprezentowanej przez wcześniej powołane orzeczenia. Mając na uwadze okoliczność, że Szef Służby Celnej rozpoznał odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] , która nabrała waloru ostateczności stwierdzić należy, że działanie organu godzi w przewidzianą w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ przed przystąpieniem do ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w pierwszej kolejności rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu, a dopiero po jego rozpatrzeniu organ może rozstrzygać co do złożonego odwołania. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy.