II GSK 856/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Instytucji Pośredniczącej we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 672/11 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w C. na rozstrzygnięcie [...] Instytucji Pośredniczącej we W. z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie umowy o dofinansowanie projektu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę G. Sp. z o.o. (dalej: strona skarżąca, Beneficjent) na rozstrzygnięcie [...] Instytucji Pośredniczącej we W. (dalej: organ, Instytucja Pośrednicząca) z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie umowy o dofinansowanie projektu. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podał, że w dniu [...] stycznia 2009 r. strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu wraz z elementami biznes planu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...]. W wyniku pozytywnej oceny złożonego wniosku, [...] Instytucja Pośrednicząca zawarła ze stroną skarżącą umowę o dofinansowanie projektu. W § 2 ust. 2 tej umowy wskazano, iż organ przyznaje Beneficjentowi na realizację projektu dofinansowanie w formie dotacji rozwojowej w kwocie nieprzekraczającej 1.300.000 zł i stanowiącej 50 % kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. W wyniku przeprowadzonej kontroli rzeczowo – finansowej realizacji projektu, organ uznał, że postępowanie dotyczące zakupu urządzenia wiertniczego służącego do wykonywania kotew gruntowych oraz wierceń do iniekcji wysokociśnieniowych zostało przeprowadzone niezgodnie z obowiązującymi Beneficjenta wymogami. W ocenie organu niekwalifikowalne poniesione przez skarżącego, w związku z realizacją projektu, wydatki na zakup: wiertnicy gąsienicowej na kwotę 2.062.582,08 zł oraz stacji do mieszania i pompowania oraz przenośnika ślimakowego, wykraczające poza limit wydatków określonych w umowie o dofinansowanie w wysokości 38.830,90 zł. Wobec powyższego wypłacono stronie skarżącej dotację w kwocie 220.361,15 zł, a odmówiono wypłaty dofinansowania w wysokości 1.031.291,04 zł. Skarżąca spółka w pismach skierowanych do organu wskazywała zastrzeżenia co do treści informacji pokontrolnej. W dniu [...] września 2011 r. wpłynęło do organu pismo strony skarżącej zatytułowane jako "ostateczne przedsądowe wezwanie do zapłaty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa". W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z [...] września 2011 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę skarżącej postanowieniem z dnia 9 marca 2012 r. ją odrzucił wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...]. Projekt ten uzyskał pozytywną ocenę formalną i merytoryczną, a konsekwencją takiej oceny było zawarcie umowy o dofinansowanie projektu. Sąd I instancji podał, że skarżąca zawarła z organem umowę o dofinansowanie projektu, w której strony określiły szczegółowo zasady, tryb i warunki, na jakich dokonywane będzie przekazywanie, wykorzystywanie i rozliczanie dofinansowania części wydatków kwalifikowanych poniesionych przez Beneficjenta na realizację projektu. W umowie tej zapisano, że refundacji podlegają jedynie wydatki kwalifikowalne, poniesione przez Beneficjenta w okresie finansowej realizacji projektu. Podkreślono także, że warunkiem uznania wydatków za kwalifikowalne jest poniesienie ich przez Beneficjenta w okresie realizacji finansowej projektu, w związku z realizacją projektu, zgodnie z postanowieniami umowy, prawem wspólnotowym, krajowym, wytycznymi oraz uszczegółowieniem RPO WD. Beneficjent zobowiązał się przy tym do realizacji projektu zgodnie z zapisami określonymi we wniosku o dofinansowanie. W § 7 umowy określono zasady rozliczania dofinansowania, wskazując, że warunkiem przekazania Beneficjentowi dofinansowania jest m.in. dokonanie przez organ weryfikacji formalnej, merytorycznej i finansowej oraz poświadczenia faktycznego i prawidłowego poniesienia wydatków, a także ich kwalifikowalności oraz uzyskanie pozytywnego wyniku kontroli realizacji projektu. Strony umowy postanowiły, że spory powstałe w związku z realizacją umowy rozstrzygać będzie sąd powszechny według siedziby organu. Przedmiotem skargi było pismo organu w przedmiocie uznania wydatku na zakup urządzenia wiertniczego za niekwalifikowalny w całości i odmowy wypłaty dofinansowania na realizację projektu. Stanowisko takie organ zajął w wyniku przeprowadzonej wcześniej kontroli rzeczowo – finansowej z realizacji projektu. Podstawą natomiast do przeprowadzenia kontroli była zawarta między organem a stroną skarżącą umowa o dofinansowanie projektu. W konsekwencji zatem uznać należało w ocenie Sądu, że przedmiotem sporu stron w niniejszej sprawie była w istocie kwestia rozliczenia z Beneficjentem dofinansowania realizacji projektu. Zasady takiego rozliczenia i wypłaty dofinansowania zostały określone w łączącej strony umowie. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że ocena realizacji zobowiązań wynikających z umowy cywilnoprawnej przez jej strony podlega – w razie zaistnienia sporu – kontroli sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi, złożyła [...] Instytucja Pośrednicząca we W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj. - art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. z 2009 r., Dz. U. Nr 84, poz. 712, z późn. zm., dalej: z.p.p.r.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że umowa o dofinansowanie zawarta pomiędzy skarżącym a organem skarżonym ma charakter umowy cywilnoprawnej, do której nie mają zastosowania przepisy prawa administracyjnego; - art. 206 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz 1240 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że umowa o dofinansowanie zawarta pomiędzy skarżącym, a organem skarżonym ma charakter umowy cywilnoprawnej, do której nie mają zastosowania przepisy prawa administracyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu nie należało do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy skarga skarżącego winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia; - art. 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszym postępowaniu nie zachodziły podstawy do kontroli działalności administracji publicznej, gdyż przedmiotem rozpoznania była umowa cywilnoprawna; - art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Kontroli kasacyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną poddane zostało postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi G. Sp. z o.o. z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi na tej podstawie możliwe jest tylko wówczas, gdy dotyczy ona aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, a więc takich, które nie zostały wymienione w art. 3 § 2 i 3 oraz w art. 4 p.p.s.a., gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.), albo też, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniósł organ – [...] Instytucja Pośrednicząca we W. kwestionując prawidłowość ustaleń w wyroku poprzez uznanie, że umowa o dofinansowanie zawarta pomiędzy organem a Spółką miała charakter umowy cywilnoprawnej, do której nie miały zastosowania przepisy prawa administracyjnego. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone przez Spółkę rozstrzygnięcie [...] Instytucji Pośredniczącej we W. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie umowy o dofinansowanie projektu nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 p.p.s.a, bowiem skarżąca Spółka wniosła skargę do Sądu na zasady rozliczania dofinansowania wynikające z umowy jaką zawarła z Instytucją Pośredniczącą w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 – 2013. Jednocześnie NSA zauważa, że w prowadzonym postępowaniu można niewątpliwie jak słusznie wskazał Sąd I instancji wyróżnić dwa etapy. Pierwszy związany jest z przyznawaniem pomocy i zostaje wszczęty w chwili złożenia przez stronę w tym przypadku Spółkę G. wniosku o przyznanie pomocy. Etap ten ma charakter quazi administracyjny. Finalizacją jego jest natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania pomocy - pozytywne lub odmowne. Ten etap ma charakter bądź administracyjny (sądowoadministracyjnym) bądź cywilnoprawny. Charakter cywilnoprawny ma umowa o dofinansowanie, natomiast administracyjnoprawny będą miały wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Tryby postępowania (administracyjnoprawny i cywilnoprawny) nigdy się ze sobą nie łączą i w związku z tym albo korzysta się z trybu cywilnoprawnego podpisując umowę o dofinansowanie, albo z administracyjnoprawnego składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku rozstrzygnięcia pozytywnego wnioskodawca może zawrzeć umowę o dofinansowaniem, która ma charakter cywilnoprawny i tak jak do każdej umowy zastosowanie ma zasada swobody umów, wyrażająca się w tym konkretnym przypadku poprzez możliwość jej podpisania na wskazanych warunkach, bądź w przypadku nieakceptowania warunków na jakich ma być zawarta, przysługuje uprawnienie do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i następnie skarga do sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest natomiast podpisanie umowy, a więc zaakceptowanie jej warunków i złożenie administracyjnego środka odwoławczego. Zdaniem Sądu podpisanie umowy o dofinansowanie w całości konsumuje wniosek o dofinansowanie projektu i brak jest w związku z tym przedmiotu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Powyższe oznacza, że w sprawie definitywnie w momencie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu pomiędzy organem a Spółką zamknięto etap postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Ponadto wymaga podkreślenia, że umowa określała prawa i obowiązku stron związane z realizacją projektu, natomiast przedmiotem skargi była kwestia finansowej realizacji projektu dotycząca uznania, że postępowanie dotyczące zakupu przez Spółkę urządzenia wiertniczego zostało przeprowadzone niezgodnie z obowiązującymi Beneficjenta wymogami, a w konsekwencji wypłacenie przez organ Spółce dotacji w kwocie 220.361,15 zł, zaś odmówienie wypłaty dofinansowania w wysokości 1.031.291,04 zł. Słusznie zatem Sąd I instancji zauważył, że źródłem przedmiotowej sprawy jest umowa cywilnoprawna zawarta w związku z realizacją projektu, wszelkie spory dotyczące m.in. tego, czy istnieją podstawy do zwrotu określonej kwoty dofinansowania, podlegają rozpoznaniu przed sądem powszechnym. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut organu, że w zaskarżonym postanowieniu naruszono art. 30 z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z art. 30 ustawy wynika, że podstawę dofinansowania stanowi umowa zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą program operacyjny. Natomiast art. 30a, 30b i 30c określają zakres kontroli sądowoadministracyjnej, są częścią całego uregulowania i muszą być wykładane w zgodzie z pozostałymi uregulowaniami ustawy a także precyzują procedury wyłonienia beneficjenta, z którym zostaje zawarta umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 30 ustawy. Są to procedury prowadzone przez te podmioty, które potem zawrą umowę z wybranym beneficjentem, a więc instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą program operacyjny. Także regulacje art. 30c ustawy o z.p.p.r. stanowią kontynuację procedur odwoławczo-kontrolnych, zatem przewidziana nim skarga do sądu przysługuje po wyczerpaniu procedur, o których mowa w art. 30b ustawy (środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego), a więc środków odwoławczych od rozstrzygnięć instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej program operacyjny. Ustawa nie przewiduje natomiast kontroli sądowoadministracyjnej działań organów wobec Beneficjentów Pomocy, które to działania regulowane są projektem i umową między Beneficjentem a Instytucją Pośredniczącą. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że na działanie Instytucji Pośredniczącej w toku realizacji projektu nie służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie ustawy o z.p.p.r., a zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zastosował wykładnię przepisu art. 30 z.p.p.r. i w tym zakresie zarzut organu był niezasadny. Ponadto niewłaściwy był także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 206 ustawy o finansach publicznych, który określa elementy umowy o dofinansowanie projektu. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., art. 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia organu z dnia [...] września 2011 r., które było przedmiotem skargi rozpoznanej przez WSA wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie innym niż wynikający z art. 3 § 2 p.p.s.a. musi wynikać z ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która poddaje kontroli sądowoadministracyjnej określone w niej działania podejmowane w ramach realizacji programów operacyjnych. Ustawa szczególna nie może być interpretowana rozszerzająco, zatem kontroli sądowoadministracyjnej podlegają te tylko działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jako podlegające tej kontroli. Przedmiotem badania skargi Spółki a w konsekwencji jej odrzucenia nie była ocena wniosku o dofinansowanie projektu tylko umowa zawartą pomiędzy Instytucją Pośredniczącą a skarżącym. Nieuzasadniony zatem był zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. Ponadto skoro działania Instytucji Pośredniczącej nie podlegają kontroli sądowej na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ani na podstawie art. 3 p.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa odrzucając skargę. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. był zatem nieusprawiedliwiony. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.