I SA/Wa 1565/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz A. i J. małż. S. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej [...], w wysokości [...] złotych i zobowiązującą do wypłaty tego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja Ministra Infrastruktury wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość, stanowiąca współwłasność A. i J. małż. S. objęta została decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy [...], na terenie miasta: K. i C. oraz gmin: M., M., P., S. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. W następstwie tych rozstrzygnięć nieruchomości objęte decyzją lokalizacyjną, wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (w tym działka nr [...]), stały się z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., przywoływana dalej jako: "specustawa") własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji. Pismem z [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a następnie - po przeprowadzeniu w dniach [...] listopada 2010 r. i [...] grudnia 2010 r. rozpraw administracyjnych - decyzją z [...] stycznia 2011 r. nr [...]- orzekł o ustaleniu na rzecz A. i J. S. odszkodowania w łącznej kwocie [...] złotych i zobowiązał do jego wypłaty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Ustalając wysokość odszkodowania organ oparł się na wycenie nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawców majątkowych – R. G. i A. W., zawartej w sporządzonym przez nie operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2010. Od powyższej decyzji A. i J. S. wnieśli odwołanie do Ministra Infrastruktury kwestionując prawidłowość wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawców. Podnosili oni, że operat szacunkowy zawiera błędy co do oceny stanu i lokalizacji przedmiotowej nieruchomości, a przy wycenie gruntu zastosowano błędną metodologię. Nieprawidłowo ich zdaniem dobrano transakcje porównawcze pod względem ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, wadliwie określono przeznaczenie działki nr [...], a ponadto niezasadnie ograniczono analizowany na potrzeby wyceny rynek obrotu nieruchomościami, zawężając go jedynie do ul. [...] w K. Przyjmując zaś transakcje z 2008 r. biegłe nie zaktualizowały ich na datę wyceny. Kwestionowali również możliwość sporządzenia operatu na podstawie § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. -w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109 ze zm; dalej: "Rozporządzenie"), w sytuacji gdy przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia niezgodności ww. przepisów z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazywali ponadto na pozbawienie ich przez organ pierwszej instancji możliwości udziału w postępowaniu odszkodowawczym na całym jego etapie. W następstwie rozpoznania tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury wskazał, iż w myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a tej ustawy. W związku z nowelizacją specustawy, dokonaną ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. - o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym tą nowelizacją, co wynika z art. 6 ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustała się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Na podstawie zaś art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach. dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Minister podkreślił jednocześnie, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Brak takich transakcji, upoważnia dopiero rzeczoznawcę do ustalania wartości nieruchomości na zasadach wskazanych w ust. 2 tego przepisu. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, iż podstawą ustalenia w niniejszej sprawie odszkodowania był operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych – R. G. i A. W. Szacując wartość nieruchomości ustaliły one, że nieruchomość ta położona jest w strefie peryferyjnej K. i występuje na niej całkowite uzbrojenie. Samej zaś wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizą porównawczą objęto rynek nieruchomości o podobnej funkcji i przeznaczeniu, tj. nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych, położonych na terenie miasta K., a w szczególności w strefie peryferyjnej tego miasta, jako najbardziej podobnej do obszaru, na którym znajduje się działka wyceniana. Z kilkudziesięciu zaobserwowanych transakcji realizowanych w latach 2008 do dnia wyceny wyodrębniły one zbiór 11 transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi przy ul. [...] w K., w których ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ceny porównawcze zostały następnie skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, takie jak: lokalizacja, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie i zagospodarowanie działki. W oparciu o tak przeprowadzone wyliczenia biegłe ustaliły wartość wywłaszczonego gruntu na kwotę [...] złotych ([...] zł/m2). Odnosząc się zaś do zarzutów stron Minister wskazał, że w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z [...] grudnia 2010 r. biegłe wyjaśniły, że analiza cen nieruchomości drogowych nie wykazała znaczących zmian, dlatego w toku wyceny nie aktualizowano cen transakcyjnych przyjętych jako bazę porównawczą. Wyjaśniły one również, że teren, na którym znajduje się szacowana nieruchomość, znajduje się na obszarze określanym jako strefa peryferyjna miasta. W związku z czym przeanalizowano akty notarialne dotyczące transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi ze stref peryferyjnych K. Rynkiem zaś najbardziej podobnym do przedmiotu wyceny okazał się obręb [...], ul. [...], gdzie nastąpił wykup gruntów pod budowę drogi krajowej. Transakcje te są podobne do nieruchomości wycenianej pod względem położenia, przeznaczenia, stanu zagospodarowania i uzbrojenia. Jak ustaliły autorki operatu, wzięte do porównania nieruchomości posiadały bardzo dobry dostęp do drogi i przez większość z nich przechodziły urządzenia infrastruktury technicznej. Jeżeli zaś chodzi o wycenę urządzeń infrastruktury doprowadzającej media, to urządzenia te jedynie przez wyceniana działkę przebiegają i nie są na niej wykonane do nich przyłącza. Minister podniósł jednocześnie, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech mających wpływ na ich wartość, należy do rzeczoznawcy. Mając zaś na względzie zarzut sporządzenia operatu na podstawie zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów Rozporządzenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że ta okoliczność nie stanowi o wadliwości prowadzonego postępowania. Dopóki bowiem § 36 Rozporządzenia nie zostanie przez Trybunał uchylony, dopóty rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany do jego stosowania w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Odpowiadając zaś na pozostałe zarzuty, Minister wskazał, iż z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji organ wojewódzki pismem z [...] października 2010 r. zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami. Umożliwił im złożenie uwag do sporządzonej wyceny, a także przedstawił te uwagi rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do nich. Stąd też nie można uznać by w prowadzonym postępowaniu naruszony został art. 10 k.p.a., a także art. 7, 77 i 80 k.p.a. Niezgadzając się z powyższą decyzją A. S. i J. S. wnieśli na nią skargę i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie, wskazanych w 12 punktach, przepisów prawa procesowego i materialnego. Ich zdaniem kwestionowana decyzja została wydana: 1. z naruszeniem art. 104, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2. z naruszeniem art. 104, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 3. z naruszeniem art. 7, 9, 10, 14, 39, 50 k.p.a. w zw. z art. 28, 104 k.p.a; 4. z naruszenia prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7, 9, 10, 14, 39, 50 k.p.a w zw. z art. 28, 104 k.p.a; 5. z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 14, 39 50, k.p.a. w zw. z art. 28, art. 104 k.p.a.; 6. z naruszeniem art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7, 9, 10, 14, 39, 50 k.p.a. w zw. z art. 28, art. 104 k.p.a.; 7. z naruszeniem poprzez błędne zastosowanie art. 11d pkt 5, 6, art. 11f pkt 3, art. 12 ust. 4, 4f i 5, art. 18 oraz 22 ust. 1 i art. 23 specustawy; 8. z naruszeniem poprzez błędne zastosowanie art. 4 pkt 16, art. 113, art. 114 pkt 1, art.115 pkt 2, art. 116 pkt 2 ppkt 1, art. 130, art. 131, art. 134 u.g.n. wydanie zatem decyzji obarczonej błędem co do zasady art. 104 k.p.a. lub treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a.; 9. z naruszeniem przez niezastosowanie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP; 10. z naruszeniem art.104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 lub 3 k.p.a, gdyż decyzja nie ma waloru decyzji merytorycznej, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 lub 7 k.p.a., a także naruszeniem art. 11 k.p.a; 11. naruszeniem prawa materialnego poprzez zastosowanie dla potrzeb wyceny "Zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.", a przez to przyjęcie, że wyceniana nieruchomość leży w tej samej strefie co nieruchomości porównywane; 12. decyzja organu I instancji obarczona jest również błędem merytorycznym, powielonym przez organ II instancji jakim było przyjęcie w operacie szacunkowym błędnej podstawy wyceny, tj. przyjęcia, że szacowana nieruchomość leży w strefie peryferyjnej, ustalonej na podstawie załącznika do ww. zarządzenia, które już nie obowiązuje. To zaś stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżących decyzja jest niezgodna z art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 159 u.g.n., a także § 36 Rozporządzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi, wskazywali oni w czym upatrują podniesionych wyżej naruszeń prawa. Tak więc w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w pkt 1-2, źródłem naruszeń przywołanych tam przepisów jest zdaniem stron brak wskazania w komparycji zaskarżonej decyzji materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Wskazano tam bowiem jedynie przepis proceduralny (art. 138 § 1 k.p.a.). Zarzuty objęte punktami 3 do 5 motywowali oni brakiem podjęcia ze strony organu działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zasady informowania stron oraz brakiem zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 2008 r. o lokalizacji drogi. Zarzut z pkt 6 uzasadniali pominięciem w toku postępowania zasady udzielania wyjaśnień i informacji mających wpływ na prawa stron, przez co niedopuszczono do wnoszenia środków dowodowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty objęte pkt 7 i 8 skargi odnosiły się do wad postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi i wydanej w tym przedmiocie decyzji oraz niewłaściwego, zdaniem skarżących, przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji P (pkt 9 skargi) upatrywali oni w złamaniu zasady przyznawania słusznego odszkodowania za odjętą własność. Zarzut ujęty w pkt 10 uzasadniali brakiem odniesienia się przez organ odwoławczy do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i braku wyjaśnienia w sposób wymagany przepisami prawa podjętego rozstrzygnięcia. Ostatnie dwa zarzuty objęte pkt. 11 i 12 uzasadniali brakiem podstaw do posłużenia się przez rzeczoznawców na potrzeby prowadzonej wyceny zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2002 r., które określało strefy: centralną, śródmiejską, pośrednią i peryferyjną na potrzeby ustalania stawek czynszu i opłat za najem, a więc nie mającego znaczenia w sprawie o odszkodowanie. Tym bardziej, że akt ten nie jest aktem obowiązującym. Podnosili oni również, że przyjęte w charakterze materiału porównawczego transakcje nieruchomościami przy ul. [...] w K., dotyczą nieruchomości, które nie spełniają kryterium nieruchomości podobnych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, względnie stwierdzenie, że wydana została ona z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz A. i J. małż. S. odszkodowania, za przejętą przez Skarb Państwa z mocy prawa, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., przywoływana dalej jako: "specustawa") nieruchomość, położoną w K., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Należy zatem wyjaśnić na wstępie, że przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie postępowanie w sprawie o odszkodowanie i podejmowane w ramach tego postępowania władcze akty organów administracji publicznej. Nie jest nim natomiast kontrola innych postępowań administracyjnych, w tym postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, skutkującej odjęciem skarżącym własności nieruchomości, za którą sporne odszkodowanie zostało przyznane. Jest to bowiem odrębna sprawa administracyjna, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., która mogła podlegać sądowej kontroli, ale wyłącznie w następstwie odrębnie wniesionej w tym przedmiocie skargi. Sąd zaś nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 8.12.2010 r. I GSK 618/09 Lex nr 744830). Rozstrzyga on wszak wyłącznie w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 in principio –ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Te granice natomiast wyznaczył konkretny zaskarżony akt. Poczyniona wyżej uwaga konieczna jest ze względu na podniesione w skardze zarzuty ujęte w punktach od 3 do 5 oraz 7 i 8, które odnoszą się do legalności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i naruszeń prawa do jakich, zdaniem stron, miało wówczas dojść, m.in. na skutek pozbawienia ich prawa czynnego udziału w tym postępowaniu, czy też naruszenia przepisów regulujących proces wywłaszczenia. W związku z powyższym, zarzuty te nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Ustalenie odszkodowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie przepisów przywołanej na wstępie ustawy - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz stosowanych odpowiednio przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W myśl art. 18 ust. 1 specustawy, w brzmieniu nadanym jej nowelizacją z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz.U. Nr 154 poz.958), wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przez "decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" należy przy tym rozumieć także "decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej" (por. art. 5 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej). Z kolei stan nieruchomości do którego odsyła ww. przepis, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabyte z mocy praw trybie specustawy wszczynane jest z urzędu, co wynika z brzmienia art. 12 ust. 4 a tej ustawy, ustanawiającego 30 dniowy termin na jej wydanie, od dnia w który decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. - stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Samo ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy, który opinię ta przedstawia w na piśmie w formie operatu szacunkowego, o czym stanowią art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. Jest to zatem kluczowy dowód w sprawie odszkodowawczej, który zgodnie z regułami postępowania administracyjnego podlega ocenie organów. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności wydanej w takim postępowaniu decyzji ma to, czy w toku postępowania i rozstrzygania sprawy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na jej wynik, oraz czy sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207. poz. 2109 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie"), był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowi realizację gwarantowanego konstytucyjnie prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego z [...] listopada 2010 r., nie uchybiając w tym zakresie uregulowanej w art. 80 k.p.a. zasadzie swobodnej oceny dowodów Jak wynika z akt sprawy rzeczoznawcy majątkowi, uwzględniając cel wyceny oraz fakt, że na ternie Gminy Miasta K., wykreowany został rynek obrotu nieruchomościami drogowymi, oszacował wartość wywłaszczonej nieruchomości na zasadach określonych § 36 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1). Nieruchomościami podobnymi zaś są zaś w myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomości, które są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Rzeczoznawcy majątkowi – R. G. i A. W. po dokonaniu analizy lokalnego rynku wyodrębniły do porównania 11 transakcji działkami niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, zrealizowanych w latach 2008 – 2010., a więc nieruchomościami z punktu widzenia stanu nieruchomości podobnymi do wycenianej działki. Wszystkie transakcje dotyczyły nieruchomości położonych przy ul. [...] w K. Okoliczność ta nie może jednak dyskwalifikować wyceny, czy też podważać wiarygodności operatu. Przepisy prawa nie obligują bowiem biegłych do wyboru porównywanych nieruchomości z różnych rejonów rynku lokalnego. Nieruchomości te były zdaniem biegłych najbardziej podobne do wycenianej działki m.in. ze względu na miejsce ich położenia w ramach aglomeracji miejskiej. Były one bowiem, analogicznie jak wyceniana nieruchomość, położone w strefie peryferyjnej K. Położenie nieruchomości jest zaś jednym z elementów, który decyduje o ich podobieństwie, o czym stanowi art. 4 pkt 16 u.g.n. Przy ustalaniu położenia nieruchomości biegłe kierowały się oznaczeniem stref zawartymi w załączniku graficznym do zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Zarządzenie to dotyczyło wprawdzie stawek czynszów za najem i dzierżawę nieruchomości komunalnych i nie obowiązywało już w dacie sporządzania operatu, niemniej w ocenie Sądu, dla oceny czy nieruchomości ze względu na swoje położenie geograficzne spełniają kryterium nieruchomości podobnych, posiłkowanie się ww. załącznikiem było dopuszczalne. Służył on bowiem w istocie jedynie rozpoznaniu przez rzeczoznawców obszaru na jakim nieruchomości są położone, a więc ustaleniu czy jest to centralna część miasta czy też jego obrzeża. Spełniał więc on analogiczną funkcję jak plany czy mapy miasta. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi (ujęte w pkt 11 i 12) dotyczące oparcia wyceny na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego nie mają usprawiedliwionych podstaw. Wyodrębnione transakcje posłużyły do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, a więc metody polegającej na korekcie średniej ceny nieruchomości podobnych (która w niniejszej sprawie wynosiła [...] zł/m2) współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, takich jak lokalizacja, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie działki i jej zagospodarowanie. W następstwie przeprowadzenia ww. korekt biegłe ustaliły wartość rynkową prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę [...] złotych, przy cenie jednostkowej [...] zł/m2. Wartość ta przewyższała cenę średnia uzyskiwaną na rynku lokalnym za nieruchomości podobne do wycenianej i zbliżona była do ceny maksymalnej, w przyjętym za punkt wyjścia do wyceny materiale porównawczym, wynoszącej [...] zł/m2. Operat ten, zdaniem organów został sporządzony prawidłowo i przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Poprawność wyceny, z punktu widzenia zgodności z prawem zastosowanego podejścia i metody, przyjętych w operacie założeń, niewkraczających w obszar wiedzy specjalistycznej, nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Został on sporządzony i podpisany przez uprawnione osoby, w dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny, nie zawierał niejasności, pomyłek czy braków które winny być sprostowane lub uzupełnione. Formułowane zaś przez skarżących w stosunku do niego zastrzeżenia stanowią w istocie wyłącznie polemikę z ustaleniami rzeczoznawców, niepopartą dowodami, które mogły by podważać jego wiarygodność. Przede wszystkim skarżący nie przedłożyli własnego kontroperatu. Nie skorzystali także z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Samo zaś występowanie na analizowanym rynku pojedynczych transakcji nieruchomościami, w których uzyskiwano ceny za grunty wyższe niż ustalone w operacie, nie podważa jego wiarygodności. Indywidualna transakcja zależy wszak od wielu czynników i nie w każdym wypadku musi być powiązanych z realną wartością nabywanego mienia. To zaś prowadzić musi do wniosku, że zarzuty skargi odnoszące się do rzekomej wadliwości operatu szacunkowego, w tym zarzuty odnoszące się do błędnej metodologii wyceny, są niezasadne. Skoro zaś ustalona w oparciu o operat szacunkowy wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej odjętego prawa, to nie można także takiemu rozstrzygnięciu zarzucić braku zgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, w tym art. 18 ust. 1 specustawy, art. 130 ust.2, art.134 ust. 1 i 2 ugn, jak też z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zasadą słusznego odszkodowania. "Słuszne odszkodowanie" bowiem, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Tytułem przykładu wskazać tu można poglądy wyrażone w orzeczeniach Trybunału z dnia 19 czerwca 1990 r., K 2/90 i z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, gdzie stwierdzono, że "słuszne odszkodowanie" powinno pozwolić wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową jaką miał przed wywłaszczeniem, a odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplone, i nie tylko przez sposób jego obliczenia, ale również przez tryb jego wypłacania. Taki właśnie postulat, zdaniem Sądu, spełnia odszkodowania nawiązujące do realnej wartości odjętego prawa własności gruntu. W tym stanie rzeczy również zarzut objęty punktem 9 skargi nie ma usprawiedliwionych podstaw. W toku rozpoznawania sprawy, wbrew zarzutom skargi, nie doszło także do uchybień proceduralnych, które mogłyby rzutować na wynika sprawy. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącymi, że naruszone zostało ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Zostali oni bowiem zawiadomieni o wszczęciu postępowania (vide pismo Wojewody z [...] czerwca 2010 r. - k. 24 akt administracyjnych). W toku postępowania przeprowadzone zostały dwie rozprawy administracyjne, o terminach których strony były powiadamiane (vide zawiadomienia z [...] i [...] listopada 2011 r. – k. 58 i 96 akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji powiadomił także skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z [...] grudnia 2010 r. – k. 111 akt administracyjnych) i skierował do nich podjęte rozstrzygniecie. Doręczenia te realizowane były na adres zamieszkania stron. Wprawdzie w początkowej fazie postępowania pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało na błędny adres, jednakże uchybienie to zostało sanowane po ustaleniu właściwego adresu zamieszkania stron, poprzez powtórzenie tej czynności procesowej. Tak więc w odniesieniu do postępowania pierwszoinstancyjnego zarzut naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie chybiony. Zarzut ten jest natomiast częściowo trafny w odniesieniu do postępowania prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury. Organ odwoławczy bowiem uchybił, wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a., obowiązkowi poinformowania stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Jednakże aby sformułowany w tym kontekście zarzut skargi mógł być skuteczny, strona winna wykazać, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. zgłoszenia określonych wniosków dowodowych (por. wyrok NSA z 18.05. 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; wyrok NSA z 1.02.2011 r. II OSK 1098/10 Lex nr 786594). Tymczasem z treści skargi nie wynika, jakich czynności w sprawie skarżący nie mogli na skutek ww. uchybienia zrealizować. Organ drugiej instancji, jak wynika z akt sprawy, nie przeprowadzał zaś z urzędu żadnych dodatkowych dowodów, z którymi strony nie mogły się zapoznać, ani nie orzekał w oparciu o materiał dowodowy, który by nie był im znany. Tak więc ww. wada postępowania odwoławczego nie miała, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy. Także zarzut braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania (pkt 10 skargi) i naruszenia przez to art. 107 § 3 k.p.a oraz art. 11 k.p.a., aczkolwiek uzasadniony (Minister nie odniósł się wszak do wszystkich formułowanych przez stronę zarzutów, w tym zarzutów dotyczących wiarygodności operatu) nie może prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Przede wszystkim wskazać należy, że z treści uzasadnienie decyzji wynika, że organ uznał operat za wiarygodny. Ocenę tę, jak już wyżej wskazano, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W tym stanie rzeczy sama lakoniczność uzasadnienia, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, wskazuje co prawda na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, co prowadzi w dalszej kolejności do uchybienia zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.), jednak nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem motywy podjętej decyzji są w tym uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane (a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), a rezultat postępowania jest zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie ww. przepisów, powstałe w istocie na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie może być oceniane jako istotne. Również brak powołania w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepisów prawa materialnego, nie stanowi w realiach rozpoznawanej sprawy wady skutkującej koniecznością uchylenia takiej decyzji. Zważyć bowiem należy, że kwestionowana decyzja nie jest decyzją reformatoryjną, ale rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ta zaś przywoływała w osnowie pełną materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia, wskazując na przepisy specustawy drogowej, w tym art. 18 tej ustawy. W tej sytuacji istnieje możliwość ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy. Tym bardziej, że decyzja ta zawiera pełne uzasadnienie prawne, a wskazywane w tym uzasadnieniu przepisy prawa materialnego obowiązywały w dacie jej wydawania. Jak podkreśla się zaś w orzecznictwie błędne powołanie podstawy prawnej, czy też jej niepowołanie w sytuacji gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać, za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15.07.2003 r. I SA 371/03 Lex nr 149553). W tym stanie rzeczy zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 skargi, odnoszące się do naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 107 § 1 k.p.a., aczkolwiek zasadne, to jednak nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania legalności wydanej przez ten organ decyzji, a tym samym odnieść zamierzonych przez skarżących skutków. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut objęty punktem 6 skargi (zarzut naruszenia art. 77, 7, 9, 14, 39 i 50 k.p.a. w z art. 28 k.p.a. i art. 104 k.p.a.). Przede wszystkim wskazać należy, że tak zredagowany zarzut jest niezrozumiały, zaś jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi nie daje odpowiedzi na intencje strony skarżącej. O ile jednak zarzut ten odnosić by się miał do braku należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i niepodejmowania z urzędu wszelkich czynności zmierzających do jej wyjaśnienia (na tak rozumienie tego zarzutu może wskazywać jego uzasadnienie) to uznać by go należało za chybiony. Wbrew bowiem subiektywnemu przekonaniu skarżących, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego – odnoszące się do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o lokalizacji drogi, jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania oraz stron uprawnionych do uzyskania odszkodowania - zostały przez organ wyjaśnione, w stopniu umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia w zgodzie z normami prawa materialnego. Ustalenia te znajdują oparcie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym. W ramach postępowania rozpoznawczego przeprowadzone zostały dwie rozprawy. Organ zwracał się również do rzeczoznawców o wyjaśnienie zgłaszanych przez strony zastrzeżeń do sporządzonego operatu. Skarżący nie precyzują natomiast w jakim zakresie i jakie okoliczności nie zostały ich zdaniem należycie wyjaśnione. Przywołane zaś w redakcji ww. punktu skargi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 14, 39 i 50 k.p.a., a więc uregulowań odnoszących się do formy załatwienia sprawy administracyjnej, trybu doręczania pism i możliwości wzywania osób do udziału w czynnościach i składnia wyjaśnień lub zeznań, nie zostały w uzasadnieniu skargi w żaden sposób rozwinięte. Sąd zaś oceniając z urzędu legalność postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Sprawa załatwiona została bowiem pisemnie (art. 14 k.p.a.), w toku jej rozpoznawania sprawy nie dokonywano wezwań, o których mowa w art. 50 k.pa., a doręczenia pism odbywały się za pośrednictwem poczty i za zwrotnym potwierdzeniem ich odbioru (art. 39 k.p.a.). Skoro zatem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody, nie można skutecznie zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też w toku rozpoznawania sprawy nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, to wniesiona przez A. S. i J. S. skarga, jako niezasadna podlegać musi oddaleniu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.