II SA/Wa 2370/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2011 r. 2) zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz E. G. kwotę 440,00 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2011 r. E. G., wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego przez nią na [...] tytułu [...] z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora. We wniosku wskazała, iż wyszły na jaw nowe istotne dowody, istniejące w dniu wydania niekorzystnych dla zainteresowanej rozstrzygnięć i nieznane wówczas organowi, to jest umowy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o uznaniu ekwiwalencji w szkolnictwie wyższym oraz okoliczności uznania przez Rektora Politechniki [...] nadanego zainteresowanej w dniu [...] stycznia 1997 r. na Uniwersytecie w S. tytułu naukowego [...] (świadectwo Politechniki [...] z dnia [...] maja 2010 r.). W ocenie E. G. powyższa umowa pomiędzy rządami [...] i [...] wskazuje, iż uzyskany na [...] jej tytuł naukowy [...] jest prawnie uznawany w [...] za równoważny z profesorem, a zatem zgodnie z Konwencją Lizbońską z dnia 11 kwietnia 1997 r. powinien być w taki sam sposób uznawany w Polsce. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 Kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2007 r., odmawiającym wydania E. G. zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego przez nią na [...] tytułu [...] z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora. Po rozpatrzeniu wniosku zainteresowanej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje poprzedzające rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ między innymi wskazał, iż przedmiotowa sprawa – o wydanie zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego na [...] tytułu [...] z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora, była wielokrotnie rozpatrywana przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena argumentów przedstawiona przez skarżącą została już dokonana przez te organy i w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2009 r. (sygn. akt I OSK 1153/08) ostatecznie przesądzającym i rozstrzygającym sprawę. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż nadany skarżącej na [...] tytuł [...] nie jest w świetle prawodawstwa [...] ani stopniem naukowym, ani też tytułem naukowym i dlatego nie mają do niego zastosowania postanowienia Konwencji Praskiej. Nadto nie został on w jej postanowieniach w ogóle wymieniony. Organ stwierdził, iż wskazane obecnie przez zainteresowaną okoliczności nie mają istotnego znaczenia, albowiem nie stanowią dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i nie mają w żadnym stopniu wpływu na wcześniejsze rozstrzygnięcia organu w przedmiotowej sprawie. Dokumenty złożone przez wnioskodawczynię, dotyczące uznawania w [...] osiągnięć naukowych bądź dyplomów wydanych na [...] nie mają wpływu na ocenę organu, albowiem z dokumentów tych nie wynika, że [...] jest tytułem naukowym. Istotne jest również, że decyzja Wydziału Matematyczno-Przyrodniczego Uniwersytetu w P. (pismo z dnia [...] maja 2007 r.), odnosi się tylko i wyłącznie do możliwości uznania [...] habilitacji w oparciu o obowiązujące w [...] prawo. Wskazana w piśmie Konwencja o uznaniu kwalifikacji związanych z uzyskaniem wykształcenia wyższego w Regionie Europy, zawarta w Lizbonie 11 kwietnia 1997 r., w Polsce nie stanowi bezpośredniej podstawy do uznawania wykształcenia uzyskanego w jednym z państw-stron tej Konwencji, lecz jedynie obliguje do przestrzegania określonych standardów w procesie uznawalności wykształcenia. Stosowanie wskazanych w Konwencji standardów odbywa się z poszanowaniem obowiązujących w tym zakresie w Polsce przepisów prawa. Organ podkreślił, iż dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza, że strona może skutecznie stale ponawiać merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy oraz w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów mających znaczenie dla sprawy. E. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi wadliwe rozpatrzenie niniejszej sprawy, polegające na braku uznania jej [...] tytułu naukowego za równoważny z tytułem profesora. W konkluzji skargi wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Rozpatrując niniejszą sprawę, zainicjowaną wnioskiem E. G. z dnia 1 czerwca 2011 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego dopuścił się istotnych, niżej opisanych, kilku naruszeń proceduralnych. Każde z nich stanowi samoistną przesłankę do uchylenia obu zaskarżonych postanowień. Po pierwsze wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2011 r. wymagał wyjaśniania istotnej kwestii, co do jego charakteru procesowego, zanim został przez organ rozpatrzony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarżąca wyraźnie wskazała w tym wniosku na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, wyrażając wolę wznowienia postępowania administracyjnego, w wyniku którego odmówiono jej uznania [...] tytułu [...] za równoważny z polskim tytułem naukowym profesora, wskazując na istotne nowe, w jej ocenie, dowody w tej sprawie. Organ natomiast wniosek ten potraktował jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2007 r., odmawiającym wydania E. G. zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego przez nią na [...] tytułu [...] z nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej tytułem naukowym profesora. Już w takim samowolnym przez organ określeniu przedmiotu sprawy – wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. – zawierają się dwa istotne błędy proceduralne. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego, uregulowana w art. 145 i nast. Kpa jest trybem nadzwyczajnym, służącym do kontroli ostatecznie zakończonych postępowań. Tymczasem postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. nie było orzeczeniem administracyjnym kończącym postępowanie w tej sprawie, albowiem zainteresowana złożyła od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po rozpoznaniu którego Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydał postanowienie z dnia [....] stycznia 2008 r. (doręczone skarżącej w dniu [...] lutego 2008 r.) i dopiero to postanowienie, a nie postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. ostatecznie zakończyło przedmiotowe postępowanie administracyjne. Nadto z treści wniosku E. G. z dnia 1 czerwca 2011 r. nie wynika, aby żądanie jej dotyczyło właśnie tego konkretnego postępowania. Wręcz przeciwnie, wnioskodawczyni nie odnosi się w tym piśmie do żadnego konkretnie wskazanego, jednego z wielu postępowań w przedmiocie uznania jej [...] tytułu. Zatem na jakiej podstawie organ prowadził postępowanie w zakreślonym w sentencji zaskarżonego postanowienia przedmiocie nie wiadomo. Podkreślić tu należy, iż przedmiot postępowania administracyjnego inicjowanego przez obywatela powinien być zgodny z jego wolą, a nie ustalany arbitralnie przez organ. W przypadku wystąpienia przesłanki uniemożliwiającej wznowienie danego postępowania administracyjnego organ wydaje stosowne postanowienie, przewidziane w art. 149 § 3 Kpa, wskazując w uzasadnieniu na brak odpowiednich przesłanek do wznowienia (przesłanki ściśle procesowe). Zbędne jest tu zatem powoływanie się na merytoryczne przyczyny poprzednich rozstrzygnięć, bowiem rozstrzygnięcie przewidziane w powyższym przepisie jest czysto proceduralne. Tymczasem w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień z dnia [...] czerwca 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. organ odnosi się do merytorycznych wcześniejszych ustaleń. Podkreślenia wymaga tu także to – co w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest szczególnie istotne – iż do postępowań dotyczących wydawania zaświadczeń (regulowanych treścią art. 217 i nast. Kpa) tryby postępowań nadzwyczajnych, a zatem i postępowań o wznowienie postępowania administracyjnego nie stosuje się. Powyższy pogląd powinien być organowi znany, chociażby z treści uzasadnienia wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10 wydanego w sprawie jednego z wielu postępowań wszczętych przez E. G. w sprawie wydania zaświadczenia uznającego jej [...] tytuł za odpowiadający tytułowi profesora w Polsce. Zatem skoro do postępowań o wydawanie zaświadczeń (a postępowanie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego równoważność uzyskanego za granicą tytułu z odpowiednim tytułem naukowym nadawanym w Rzeczypospolitej Polskiej do takich właśnie postępowań się zalicza) nie stosuje się trybów postępowań nadzwyczajnych, to organ przed przystąpieniem do formalnego rozstrzygnięcia sprawy powinien o powyższej przeszkodzie procesowej poinformować zainteresowaną i zażądać sprecyzowania żądania. Taki obowiązek spoczywał na organie z mocy art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. Zważyć tu należy, iż pismo z dnia 1 czerwca 2011 r. nie odnosi się do żadnego konkretnego postępowania i nie zostało sporządzone przez prawnika. Tenor tego pisma, mimo powołania w nim treści art. 145 Kpa i zawarcia sformułowania "wznowienie postępowania", może dotyczyć woli wszczęcia kolejnego postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia o ekwiwalentności tytułów naukowych, w oparciu o nowe okoliczności. Natomiast użyte przez wnioskodawczynię słowo "wznowienie" nie znaczy procesowej instytucji wznowienia ostatecznie zakończonego postępowania administracyjnego, ale wolę ponowienia postępowania o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Słowo "wznowienie" może oznaczać "wznowienie" w pojęciu dosłownym, a nie w pojęciu słownictwa procedury prawnej. Z tych przyczyn niedochowanie wobec strony obowiązku informacyjnego i obowiązku ustalenia dokładnego przedmiotu żądania spowodowało wadliwe rozstrzygnięcie sprawy. Ponownie rozpatrując wniosek E. G. z dnia 1 czerwca 2011 r. organ przede wszystkim zobowiąże zainteresowaną do jego sprecyzowania we wskazany wyżej sposób. Jeżeli wnioskodawczyni wyrazi wolę rozpatrzenia jej wniosku zgodnie z zasadami wznowienia postępowania w ścisłym rozumieniu przepisów Kpa, organ rozpatrzy sprawę z uwzględnieniem zasady niedopuszczalności stosowania trybów postępowań nadzwyczajnych w stosunku do postępowań w sprawach o wydanie zaświadczenia. Natomiast w przypadku wyrażenia przez zainteresowaną woli ponownego zbadania sprawy o wydanie zaświadczenia w przedmiocie adekwatności jej [...] tytułu z polskimi tytułami naukowymi, z uwagi na podane przez nią okoliczności, organ rozważy czy okoliczności te zmieniają w sposób istotny dotychczasowe ustalenia organu w niniejszej materii w aspekcie traktowania tytułu [...] z nadawanymi w Rzeczypospolitej Polskiej tytułami naukowymi w zakresie wskazanym przez zainteresowaną. Z tych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym w zakresie zwrotu kosztów postępowania Sąd uwzględnił jedynie uiszczony przez skarżącą wpis oraz koszty dojazdu skarżącej z miejsca zamieszkania do Sądu i z powrotem, z ograniczeniem ich wysokości do stawek wynagrodzenia adwokata lub radcy prawnego. W kosztach postępowania nie uwzględniono wydatków skarżącej na tłumacza, albowiem wydatki te mogą stanowić wydatki niezbędne dopiero w przypadku merytorycznego rozpatrzenia sprawy o wydanie zaświadczenia o adekwatności tytułu, natomiast na obecnym etapie sprawy wydatki te były zbędne wobec wyłącznie proceduralnego charakteru przedmiotowej sprawy.