I OSK 1589/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 259/12 o odrzuceniu skargi M. M. na działanie Szefa Kancelarii Sejmu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 19 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 259/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. M. na działanie Szefa Kancelarii Sejmu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga dotyczyła bezczynności Szefa Kancelarii Sejmu RP w zakresie niezałatwienia wniosku z 9 marca 2009 r., w którym skarżący wniósł o usunięcie naruszenia prawa polegającego na sprostowaniu błędów legislacyjnych zawartych w treści Obwieszczeń Marszałka Sejmu RP z 18 stycznia 2002 r. i 7 stycznia 2004 r. w sprawie jednolitego tekstu ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Błąd legislacyjny obejmował zdaniem skarżącego bezprawne ujednolicenie treści art. 6 ww. ustawy w brzmieniu ustalonym przez art. 159 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Skarżący wniósł o zobowiązanie Szefa Kancelarii Sejmu do dostosowania treści tekstu jednolitego ustawy z 10 grudnia 1993 r. do wymagań uchwał i przepisów wskazanych w skardze. W opinii skarżącego, współdziałanie Marszałka Sejmu i Kancelarii Sejmu w ogłaszaniu aktów jednolitych teksów ustaw jest działalnością administracyjną i jako taka podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwaną dalej p.p.s.a. wskazując, że kwestionowane przez skarżącego obwieszczenia Marszałka Sejmu w sprawie ogłaszania tekstów jednolitych ustaw nie należą do aktów administracyjnych i nie są przejawem wykonywania administracji publicznej. Jest to zadanie należące do zakresu władzy ustawodawczej, a nie administracyjnej i jako takie nie podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych. Postępowanie legislacyjne nie mieści w ramach regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Szef Kancelarii Sejmu jest zwierzchnikiem służbowym wewnętrznej jednostki organizacyjnej Sejmu, która nie jest organem administracji publicznej i nie działa w formach prawnych właściwych dla administracji publicznej, poza przypadkiem określonym w art. 202a – 202c uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P z 2012 r. Nr 32). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zobowiązanie organu do dokonania czynność, których podjęcia domaga się skarżący w skardze (punkty 1-3) albo o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W skardze kasacyjnej powołano przepis art. 174 § 2 p.p.s.a. (zapewne chodziło o art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Postanowieniu zarzucono 1) błędną i bezpodstawną interpretację, że Kancelaria Sejmu nie jest organem administracji publicznej, 2) bezpodstawne uznanie obwieszczenia Marszałka Sejmu za wykonywanie władzy ustawodawczej, 3) uznanie, że sprostowanie obwieszczenia Marszałka Sejmu nie jest objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (chodzi o inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące obowiązku wynikającego z przepisu prawa). W uzasadnieniu wskazano, że organ – Szef Kancelarii Sejmu – podejmował czynności o charakterze informacyjnym, które nie zmierzały do usunięcia naruszenia prawa lub przekazania sprawy do właściwego organu, choć w opinii wnoszącego skargę kasacyjną, wniosek z 9 marca 2009 r. został skierowany do właściwego organu. Zaistniały zatem przesłanki, które wskazały na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z 9 marca 2009 r. Kancelaria Sejmu wchodzi w skład organów państwowych podlegających Sejmowi (art. 112 Konstytucji RP), a więc należy do administracji publicznej i jej czynności podlegają kontroli sądów administracyjnych. Obowiązek Szefa Kancelarii Sejmu w zakresie opublikowania sprostowania do obwieszczeń Marszałka Sejmu wynikał z art. 7 i 83 Konstytucji RP oraz uchwały nr 147 Rady Ministrów z 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej wraz z załącznikiem "Zasady techniki prawodawczej" (M. P. Nr 44, poz. 310). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał przepisów, które wyłączają Kancelarię Sejmu z nadzoru władzy sądowniczej oraz z obowiązku przestrzegania prawa (art. 7 i 83 Konstytucji RP). Wprowadzenie do jednolitego tekstu ustawy nowego brzmienia art. 6 jest wyrazem obrazy prawa dokonanej przez funkcjonariuszy publicznych Sejmu i Ministerstwa Obrony Narodowej, którzy partycypowali w tworzeniu obwieszczenia i jednolitego tekstu wojskowe ustawy emerytalnej. Wadliwa treść obwieszczeń jest przyczyną dla której skarżący ponosi szkody materialne i jest dyskryminowany w zakresie wysokości emerytury wojskowej. Do skargi kasacyjnej dołączono wyrok sądu powszechnego związany z wysokością świadczenia po waloryzacji, analizę stanu prawnego waloryzacji emerytur wojskowych za okres od [...] r. do grudnia [...] r. oraz postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie przekroczenia uprawnień przez Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] i m.in. działania na szkodę interesu prywatnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 1. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając skargę kasacyjną Sąd ten jest związany granicami skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona nie została realnie pozbawiona możności obrony swoich praw, ponieważ odpowiedź organu na skargę – doręczona stronie na jej żądanie przed sporządzeniem skargi kasacyjnej – zawierała poglądy przedstawione przez Szefa Kancelarii Sejmu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym, strona skarżąca nie wskazała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie ujemne dla niej skutki spowodowało późniejsze doręczenie odpowiedzi na skargę. 2. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie mają usprawiedliwionych podstaw. 3. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żaden z tych przypadków. 4. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ w opinii skarżącego sprostowanie obwieszczenia Marszałka Sejmu podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że aby akt lub czynność mogły być uznane za podlegające kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być aktami lub czynnościami, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a; c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. 5. Z powyższego wynika jednoznacznie, że działania, których skarżący żąda od Szefa Kancelarii Sejmu nie są aktami lub czynnościami w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie są podejmowane w sprawach indywidualnych i nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ogłaszanie tekstu jednolitego powierzono Marszałkowi Sejmu na mocy art. 16 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) – zwanej dalej u.o.a.n. Również Marszałek Sejmu – a nie Szef Kancelarii Sejmu - dokonuje sprostowania błędu w tekście jednolitym aktu prawnego, które nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego (art. 18 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.a.n.). Ponadto, czynność sprostowania jest skuteczna nie tylko wobec wnioskodawcy, tak jak nie jest do niego indywidualnie kierowana. Nie przesądza również prawach i obowiązkach pojedynczej osoby, ponieważ dotyczy aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne, zwłaszcza że, co zostało już podkreślone, korekta art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, której domaga się skarżący, ma charakter merytoryczny a Marszałkowi Sejmu nie przyznano kompetencji w tym zakresie. 6. Bezczynności Szefa Kancelarii Sejmu nie można skarżyć również na podstawie przepisów szczególnych, ponieważ takich przepisów nie ma. W szczególności nie zawiera ich ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ani uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skargę należało odrzucić. 7. Nawet przy potraktowaniu pisma skarżącego z 9 marca 2009 r., skierowanego do Marszałka Sejmu, jako skargi w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, wniesiona następnie przez M. M. skarga na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu również była niedopuszczalna, ponieważ sprawy z zakresu skarg i wniosków rozpoznawane w trybie określonym w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a zatem również bezczynność w tych sprawach nie może być przedmiotem skargi do tego sądu. 8. Zatem, skarga M. M. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.