II SA/Wa 2632/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu zażalenia A. B. na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny wskazał, że wnioskiem z dnia 9 maja 2005 r. skarżący zwrócił się o przyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 150a ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w zw. z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) odmówił przyznania A. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego – Wojewody [...] – z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Powyższa decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi A. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 192/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na tę decyzję. W piśmie z dnia 13 czerwca 2010 r. skierowanym do Wojewody [...] skarżący zażądał stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Z kolei, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu tejże decyzji organ II instancji podkreślił przede wszystkim, iż kwestia legalności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a dokonana kontrola została przeprowadzona w pełnym zakresie, tzn. łącznie z badaniem istnienia kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej w postaci podstaw wznowieniowych oraz podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W tym zakresie organ przywołał treść art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Organ II instancji wywiódł zatem, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Wojewody [...], którą organ ten utrzymał w mocy, kwestionowaną we wniosku z dnia 13 czerwca 2010 r., decyzję Prezydenta Miasta [...], to tym samym uznał, że w sprawie nie zachodzą również podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Jednocześnie Minister Pracy i Polityki Społecznej zwrócił uwagę, iż jest związany powyższym wyrokiem w oparciu o przepis art. 170 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sąd wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1839/10, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powołanego wyroku, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, WSA w Warszawie wyraźnie stwierdził, iż orzekające w sprawie organy nie uwzględniły treści prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r. i z naruszeniem dyspozycji art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nieprawidłowo odmówiły stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji, Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], wykonując wskazania Sądu oraz działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 156 i art. 157 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania A. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego. Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i w zażaleniu wniesionym do Ministra Pracy i Polityki Społecznej zarzucił organowi I instancji naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie postanowienia, podczas gdy sprawa wymagała załatwienia w drodze decyzji, a w sprawie nie zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że tak jak organ I instancji – Wojewoda [...] – jest, w oparciu o treść przepisu art. 170 i art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., co oznacza, że Wojewoda [...] prawidłowo zastosował przepis art. 61a w zw. z art. 156 i art. 157 § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., a w rezultacie postanowienie to należało utrzymać w mocy. W skardze na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. A. B. zażądał jego uchylenia wraz z utrzymanym nim w mocy postanowieniem Wojewody [...]. Skarżący orzekającym w sprawie organom postawił zarzuty naruszenia art. 7, 12 § 1 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie całości materiału dowodowego, art. 156 k.p.a. poprzez odstąpienie od stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r., a także naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do zaleceń WSA w Warszawie w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Sformułował nadto zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 150a – 150d, art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2, art. 37l ust. 1, art. 37o ust. 1 oraz art. 6 pkt 6 lit. b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę, Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ odwołał się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla zbadania legalności działań organów orzekających w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] ma ustalenie, czy organy te rozpoznając sprawę skarżącego uwzględniły wskazania co do dalszego postępowania zamieszczone we wcześniejszym, a wydanym w tej sprawie, kasatoryjnym orzeczeniu sądu administracyjnego, do czego zobowiązane były na podstawie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl bowiem tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podnieść należy, że z akt administracyjnych, wynika, że sytuacja prawna skarżącego w zakresie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1839/10). Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uchylając decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku zamieścił wskazania co do dalszego postępowania dotyczące sposobu rozpatrzenia wniosku A. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Sąd stwierdził bowiem, że z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 192/06, którym oddalono skargę A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego zaskarżona decyzja została mocą tego wyroku utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. WSA w Warszawie podkreślił także, że istotną treścią wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną jest ustalenie, że decyzja nie była prawnie wadliwa z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zaś, jak stwierdził dalej Sąd, zgodnie z art. 170 ww. ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kontrola zaskarżonej uprzednio do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, jest niedopuszczalna. Z tego powodu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku A. B. w sposób procesowy, tzn. w formie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji administracyjnej. W konsekwencji oznacza to zatem, że kwestia sposobu rozpoznania wniosku A. B. była przedmiotem rozważań i oceny WSA w Warszawie i miała charakter wskazań co do dalszego postępowania, a tym samym była ona wiążąca dla organów ponownie rozpatrujących wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. wskutek wcześniej wydanego w sprawie wyroku. Z kolei, związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2011 r. składu tego Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę oznacza, że Sąd ten – z jednej strony – zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi prawnemu i wyprowadzonym z niego wskazaniom co do dalszego postępowania - z drugiej zaś – ma obowiązek dokonania kontroli, czy organy zastosowały się do tych wskazań w postępowaniu prowadzonym w następstwie uprzedniego kasatoryjnego orzeczenia tego Sądu. Zestawiając zatem treść zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2011 r. wskazań Sądu z treścią zaskarżonego postanowienia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] należy stwierdzić, że organy zastosowały się do skierowanych do nich wskazań i w całości uwzględniły je przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Toteż jako prawidłowe należy uznać wydane w sprawie postanowienia z tym uzasadnieniem, że wobec przeprowadzonej wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji objętej późniejszym wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pierwszoinstancyjnej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., a tym samym zachodzą przesłanki negatywne do wszczęcia postępowania nadzorczego. W konsekwencji zasadne było również powołanie się w wydanych w sprawie postanowieniach odmawiających wszczęcia postępowania na art. 61a w zw. z art. 156 i art. 157 § 1 k.p.a. Z tych względów, zdaniem Sądu, wydane przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej postanowienie odpowiada prawu, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.