III SA/Kr 854/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Sułoszowa na opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty w Krakowie z dnia 19 maja 2011 r. nr NP.542.30.2011.EP w przedmiocie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół Nr 1 w Sułoszowej poprzez połączenie Szkoły Podstawowej Nr 1 im. Jana Pawła II w Sułoszowej i Gimnazjum w Sułoszowej I. uchyla zaskarżoną opinię, II. zarządza od Skarbu Państwa – Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrot kwoty 200 zł (słownie: dwieście złotych) na rzecz strony skarżącej tytułem uiszczonego wpisu sądowego. wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2012r. W dniu 28 kwietnia 2011r. Rada Gminy Sułoszowa podjęła uchwałę Nr VI/35/11 w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół nr 1 w Sułoszowej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 1, ust. 3 w związku z art. 58 i w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały Zespół Szkół nr 1 w Sułoszowej miał zostać utworzony z dniem 1 września 2011r., a jego siedzibą miała być Szkoła Podstawowa im. Jana Pawła II w Sułoszowej. Z kolei zgodnie z § 2 w/w uchwały w skład Zespołu Szkół nr 1 miała wejść Szkoła Podstawowa nr 1 im. Jana Pawła II w Sułoszowej oraz Gimnazjum w Sułoszowej. W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy Sułoszowa wyjaśniła, iż obecnie obie szkoły funkcjonują w tym samym budynku. Mają wspólne urządzenia techniczne (kotłownia, energia, woda, ścieki), korzystają ze wspólnej sali gimnastycznej oraz punktu wydawania posiłków. Zdaniem Rady Gminy Sułoszowa, połączenie w/w szkół i utworzenie Zespołu Szkół nr 1 w Sułoszowej spowoduje obniżenie kosztów ogólnego zarządu, gdyż szkoły wchodzące w skład Zespołu będą działać pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Połączenie szkół ułatwi również korzystanie z bazy dydaktycznej oraz zapewnienie kadry pedagogicznej. Poza tym będą lepsze warunki do organizowania zastępstw doraźnych przez nauczycieli z odpowiednią specjalizacją. Ponadto połączenie szkół w zespół umożliwi obu szkołom w równym stopniu użytkowanie biblioteki szkolnej, sali gimnastycznej, pracowni komputerowych oraz boisk. Umożliwi także efektywniejsze kształtowanie długofalowej polityki kadrowej i organizowanie wspólnych rad szkoleniowych i uroczystości szkolnych. Dzięki połączeniu szkół efektywniej będą wykorzystywane pomoce dydaktyczne oraz sprzęt techniczny. Usprawniona zostanie obsługa i konserwacja budynków szkolnych wraz z infrastrukturą. Pismem z dnia 10 maja 2011r. Wójt Gminy Sułoszowa zwrócił się do Małopolskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół nr 1 w Sułoszowej. W dniu 19 maja 2011r. Małopolski Kurator Oświaty wydał, na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), opinię Nr NP.542.30.2011.EP, w której oświadczył, iż negatywnie opiniuje zamiar utworzenia Zespołu Szkół nr 1 w Sułoszowej. Organ podniósł, iż w dniu 29 stycznia 2009r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17). Wprowadzona w/w rozporządzeniem nowa podstawa programowa, wdrażana jest od roku szkolnego 2009/2010 w I klasach gimnazjum i obecnie obejmuje I i II klasę gimnazjum. Małopolski Kurator Oświaty stwierdził, iż nowa podstawa programowa wprowadziła zasadnicze zmiany pomiędzy poszczególnymi etapami edukacyjnymi. Kształcenie ogólne w szkole podstawowej, które dzieli się na dwa etapy edukacyjne (I obejmujący klasy I-III i II obejmujący klasy IV-VI) jest odmienne od kształcenia ogólnego dla gimnazjów. Kształcenie ogólne na III i IV etapie edukacyjnym realizowane w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej tworzy programowo spójną całość. Tym samym zdaniem Małopolskiego Kuratora Oświaty, łączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół nie sprzyja realizacji powiązanej programowo podstawy programowej gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej. Pismem z dnia 17 czerwca 2011r. Gmina Sułoszowa, w której imieniu działał Wójt Gminy Sułoszowa, wniosła skargę na powyższą opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty zarzucając jej niezgodność z prawem. Strona skarżąca podniosła, iż utworzenie zespołu szkół pozwoli na sprawniejsze zarządzanie placówkami oraz zracjonalizuje koszty funkcjonowania oświaty w Gminie Sułoszowa. Wyjaśniła, iż Szkoła Podstawowa i Gimnazjum w Sułoszowej funkcjonują w jednym budynku korzystając m.in. wspólnie z sali gimnastycznej, szatni. Kilku nauczycieli zatrudnionych jest w obu szkołach. Strona skarżąca stwierdziła, iż obecnie za administrowanie odpowiada dwóch dyrektorów. Natomiast jednoosobowe zarządzanie Zespołem usprawni funkcjonowanie szkoły, obniży koszty administracyjne, pozwoli na racjonalne wykorzystanie bazy, w tym sprzętu technicznego i pomocy dydaktycznych oraz na zsynchronizowanie działań w zakresie remontów, utrzymania porządku i spraw bhp. Poza tym połączenie dwóch wyodrębnionych dotychczas zespołów nauczycielskich stworzy możliwości większej integracji kadry pedagogicznej, wzmocnienia efektów jej pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Zwiększy również możliwości pozyskania środków pozabudżetowych na realizowanie projektów związanych z procesem kształcenia i wychowania oraz rozwijania zdolności i umiejętności uczniów. Zdaniem strony skarżącej, utworzenie Zespołu Szkół jako rozwiązanie organizacyjne nie naruszy tożsamości szkół wchodzących w skład Zespołu jak również nie obniży standardów edukacji, opieki i wychowania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, iż zgodnie z brzmieniem art. 62 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Zgodnie z ust. 5b art. 62 powyższej ustawy połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Małopolski Kurator Oświaty wyjaśnił, iż przewidziana w przepisie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty pozytywna opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół wymienionych w nim jednostek wynika głównie z motywów reformy systemu oświaty, zapoczątkowanej w 1998r. W jej założeniach zespoły szkół podstawowych i gimnazjów mogły bowiem prowadzić do faktycznego utrwalenia dotychczasowego modelu szkolnictwa. Zdaniem organu, potwierdzeniem tych założeń jest sposób w jaki zmieniono przepisy art. 62 ustawy o systemie oświaty. Z dniem 22 kwietnia 2009r. wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty ustawodawca pozostawił bowiem tylko dla przypadków łączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, likwidując go przy tworzeniu zespołów składających się z pozostałych typów szkół i placówek. Małopolski Kurator Oświaty wskazał, iż kontynuacją realizacji założeń reformy oświaty jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r. nr 4, poz. 17), które weszło w życie w dniu 29 stycznia 2009r. Jego zdaniem, wprowadzona tym rozporządzeniem nowa podstawa programowa, która obejmuje w tej chwili I i II klasę gimnazjum, wprowadziła zasadnicze zmiany w relacjach między poszczególnymi etapami edukacyjnymi. Podkreślona została bowiem odmienność w sposobie kształcenia między szkołą podstawową i gimnazjum, a połączono w jedną spójną całość programową kształcenie w gimnazjum i szkole ponadgimazjalnej. W związku z powyższym Małopolski Kurator Oświaty stwierdził, iż wzmacnianie związków pomiędzy szkołą podstawową a gimnazjum przez łączenie ich w zespół, nie sprzyjałoby realizacji jednolitej podstawy programowej na III i IV etapie edukacyjnym. Ponadto Małopolski Kurator Oświaty wskazał, iż kolejny etap reformy oświaty przewidziany jest aktualnie w projekcie zmian ustawy o systemie oświaty, gdzie m.in. w ogóle nie przewiduje się łączenia w zespół szkół podstawowych i gimnazjów, a tylko przedszkoli ze szkołami podstawowymi i gimnazjów ze szkołami ponagimnazjalnymi. Zdaniem Małopolskiego Kuratora Oświaty, przesłanki demograficzne i ekonomiczne, które najczęściej stanowią uzasadnienie łączenia szkól w zespół i na które powołuje się strona skarżąca, nie mogą przesłaniać podstawowego zadania oświatowego jakim jest nauczanie i wychowanie określone podstawami programowymi. Z powyższych względów Małopolski Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował więc zamiar połączenia Szkoły Podstawowej nr 1 im. Jana Pawła II w Sułoszowej oraz Gimnazjum w Sułoszowej w Zespół Szkół Nr 1 w Sułoszowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga wniesiona przez Gminę Sułoszowa na negatywną opinię Małopolskiego Kuratora Oświaty z dnia 19 maja 2011r., nr NP.542.30.2011 w przedmiocie zaopiniowania zamiaru utworzenia Zespołu Szkół nr 1 w Sułoszowej. Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy" w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 u.s.g. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, doprowadziła Sąd do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą prawną wydania przez Małopolskiego Kuratora Oświaty przedmiotowej opinii stał się art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Przepis ten przyznaje kuratorowi kompetencję do działania, a więc stanowi dla niego uprawnienie i jednocześnie obowiązek działania. W świetle tego przepisu opinia kuratora w sprawie połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum ma charakter bezwzględnie wiążący. Połączenie szkół w zespół jest zatem możliwe jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora w tej sprawie. Opinię kuratora należy utożsamić z zajęciem stanowiska o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w ramach wyprzedzającego nadzoru pedagogicznego, wykonywanego w imieniu wojewody (art. 31 ustawy o systemie oświaty). Kurator wydaje swoją opinię "w sprawie" połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum. Opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, winna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia, gdy organ wydaje wiążącą dla strony opinię negatywną. To, iż przepisy ustawy o systemie oświaty nie precyzują formy w jakiej opinia dotycząca połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum winna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia o którym mowa w art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i tym samym stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza, że wydając opinię kurator jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie. Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającą na sprawowaniu przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i oceniając pod tym kątem zaskarżoną opinię należy stwierdzić, że nie spełnia ona wskazanych powyżej wymogów. Argumentacja Małopolskiego Kuratora Oświaty ma charakter ogólny, odwołuje się wyłącznie do treści ustawy o systemie oświaty i wykonawczego do niej rozporządzenia, natomiast zupełnie nie uwzględnia konkretnego stanu faktycznego, w odniesieniu do którego została ona wydana. W uzasadnieniu zaskarżonej opinii Kurator odwołał się jedynie do idei reformy programowej i prowadzonej polityki oświatowej i stwierdził, że jego zdaniem wynika z nich, iż łączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niezasadne. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w obecnym stanie prawnym wprawdzie rzeczywiście zasadą jest odrębne funkcjonowanie tych dwóch typów szkół, co wynika z istoty wprowadzonych zmian do systemu oświaty w 1999r., niemniej jednak ustawodawca dopuszcza możliwość połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum, czemu dał wyraz w art. 62 ust. 5b obecnie obowiązującej ustawy o systemie oświaty. Należy zatem ocenić, że argumenty powoływane przez Małopolskiego Kuratora Oświaty na uzasadnienie negatywnej opinii w sprawie połączenia szkół w zespół nie są zgodne z prawem, które przecież dopuszcza taką możliwość w uzasadnionych przypadkach. Tymczasem Małopolski Kurator Oświaty w żaden sposób nie rozważył, czy w niniejszej sprawie taki uzasadniony przypadek zachodzi. Organ ani jednym zdaniem nie odniósł się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego połączenie w zespół Szkoły Podstawowej w Sułoszowej i Gimnazjum w Sułoszowej jest jego zdaniem niedopuszczalne. Zupełnie nie odniósł się do argumentów merytorycznych oraz ekonomiczno-organizacyjnych powoływanych przez wnioskodawcę, a także do argumentów wnioskodawcy dotyczących kadry pedagogicznej która byłaby zatrudniona w zespole szkół oraz sposobu korzystania zaplecza technicznego (sali gimnastycznej i boisk, biblioteki, pracowni komputerowej). Nie wykazał również, że utworzenie zespołu z tych dwóch konkretnych placówek wpłynie negatywnie na realizację przez nie podstawy programowej. Nie wyjaśnił, z jakiego powodu jego zdaniem istnieje zagrożenie realizacji tej podstawy w ramach tego zespołu. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej opinii doprowadziła Sąd do uznania, że zaskarżona opinia, ze względu na ogólnikowość i lakoniczność jej uzasadnienia, nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną opinię, orzekając jak w sentencji. Na podstawie art. 225 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zarządził zwrot z Kasy Sądu kwoty uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 200zł, albowiem zgodnie z art. 100 ustawy o samorządzie gminnym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wolne jest opłat sądowych. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.