I SA/Wa 1692/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaszenia trwałego zarządu oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] odmawiającej wygaszenia, ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., prawa trwałego zarządu do nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] Prezydent Miasta B. przekazał na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w gminie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...], nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] biegnącej przez teren miasta [...], z kierunku [...] z wylotem w kierunku [...] poprzez ul. [...] i ul. [...] na odcinku obejmującym ul. [...] od węzła z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] i ul. [...] (do budynków [...]) oraz [...]do granicy miasta [...] wraz z przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w B. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji o wygaśnięciu ustanowionego na jej rzecz prawa trwałego zarządu do działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych na terenie B. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wygaszenia ustanowionego na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prawa trwałego zarządu do nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...],[...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr[...], nr[...]i nr[...]podnosząc, że trwały zarząd ustanowiony został na rzecz właściwego zarządcy drogi. Od decyzji tej odwołanie do Ministra Infrastruktury, złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji brak merytorycznego odniesienia się do podstawy prawnej wniosku o wygaśnięcie trwałego zarządu tj. do art. 19 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2008.193.1194 j.t. ze zm.). Wskazała, że jej zdaniem Wojewoda [...] działa niekonsekwentnie, wbrew oczywistemu zapisowi w/w przepisu, zgodnie z treścią którego decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia powołał się m.in. na przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 193, poz. 1194) wskazując, że brzmienie tego przepisu przesądza, iż jedynym podmiotem uprawnionym do uzyskania prawa trwałego zarządu do nieruchomości, nabytej na własność Skarbu Państwa, przeznaczonej na pas drogowy jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem organu odwoławczego nie można stwierdzić, że art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym wyłączającym działanie art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też Minister Infrastruktury podzielił stanowisko Wojewody [...] uznając, że w przedmiotowej sprawie trwały zarząd ustanowiony jest na rzecz właściwego zarządcy drogi, a zatem brak jest jego zdaniem podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu na przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z takim stanowiskiem organu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowany przez pełnomocnika adwokata K. W. złożył skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 46 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie ich błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest właściwym zarządcą przedmiotowej nieruchomości podczas, gdy zdaniem skarżącej art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje jako zarządcę dróg publicznych, położonych w granicach miast na prawach powiatu -prezydenta miasta i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest ocena czy ustanowiony na nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...]trwały zarząd sprawowany jest przez właściwy (uprawniony do tego) podmiot. Na wstępie wskazać należy, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, w tym oddanie nieruchomości Skarbu Państwa w trwały zarząd, uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 43 tej ustawy, trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez państwową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej. Jednostka ta ma natomiast prawo do korzystania z nieruchomości, w szczególności w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. W rozpatrywanej sprawie, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., przekazano nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w gminie [...], oznaczone jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Przekazanie to nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która obliguje starostów, wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej, do oddania w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, zajętych pod drogi krajowe (co jest kwestią bezsporną). Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...] wniosła o wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu powołując się na przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. Przepis ten wyklucza zatem możliwość wygaszenia trwałego zarządu w sytuacji, w której zarządcą drogi jest zarządca "właściwy". Z treści art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115), wynika, iż centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wprawdzie jak słusznie podniósł skarżący, przepis art. 19 ust. 5 powyższej ustawy wyłącza zarząd drogami krajowymi znajdującymi się w granicach miast powiatowych spod jego kompetencji na rzecz prezydenta danego miasta, nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że dotychczasowy zarządca staje się zarządcą niewłaściwym. Ponadto podkreślenia wymaga, że na przedmiotowej nieruchomości trwały zarząd ustanowiony został w 2002 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nastąpiło to zatem wcześniej niż weszła w życie w/w ustawa o drogach publicznych. Zmiana przepisów (a w zasadzie nowa regulacja) w zakresie podmiotu właściwego, sprawującego trwały zarząd nie oznacza, że dotychczasowy podmiot będący zarządcą drogi, ustanowiony na podstawie wcześniejszych regulacji prawnych, jest zarządcą niewłaściwym. Co więcej brak jest w przepisach obecnie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, regulacji z których można by wywnioskować, że wcześniej ustalony trwały zarząd na nieruchomości znajdującej się na obszarze miasta, przechodzi obligatoryjnie na podstawie tej ustawy na rzecz prezydenta danego miasta. Skoro zatem brak jest takiego zapisu to, zdaniem Sądu, nowe regulacje prawne dotyczą wyłącznie tej kategorii dróg, których stan prawny, w tym trwały zarząd, nie został uregulowany do dnia wejścia w życie przepisów powyższej ustawy. Dodatkowo wskazać należy, że także przepis art. 223 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na którego podstawie ustanowiony został trwały zarząd w przedmiotowej sprawie, nie został w żaden sposób zmieniony ani uchylony. W tej sytuacji zastosowanie ma również generalna zasada lex retro non agit. Nie można bowiem "nowych" przepisów stosować do sytuacji, która miała miejsce przed ich wejściem w życie, jeżeli wprost się do niej nie odnoszą. Na marginiesie zaznaczyć należy, że aby organ administracji mógł, na wniosek danej jednostki organizacyjnej, wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, niezbędne jest wykazanie, że nieruchomość ta lub jej część stała się zbędna dla danej jednostki (por. G. Bieniek, S. Rudnicki "Nieruchomości, Problematyka prawna", Lexis Nexis, Wydanie 2). Zatem gdyby przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla Skarbu Państwa reprezentowanego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad to Skarb Państwa reprezentowany również przez organy, które wydały decyzje odmowne w przedmiotowej sprawie, orzekłyby o wygaśnięciu tego zarządu. Ponadto wyjaśnienia wymaga, że powołane na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie mogły być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Orzeczenia te dotyczą bowiem innego stanu faktycznego, a mianowicie wygaszenia trwałego zarządu do nieruchomości stanowiącej drogę serwisową nie stanowiącą aktualnie drogi publicznej. W świetle powyższego Sąd uznał stanowisko organów za prawidłowe i zgodnie z prawem dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270.) orzekł jak w sentencji.