I OSK 1593/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 4 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2122/11 w sprawie ze skargi A. G. o wymierzenie grzywny Ministrowi Infrastruktury w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1942/09 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od A. G. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek wniesionej przez A. G. skargi, wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2122/11) wymierzył Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej grzywnę w wysokości [...] zł płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1942/09. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia [...] września 2011 r., A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Ministra Infrastruktury z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1942/09), żądając ukarania organu grzywną – stosownie do art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." Uzasadniając skargę, skarżąca zaznaczyła, że wspomnianym wyżej wyrokiem uchylono decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] września 2009 r., wydane w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r. Skarżąca wskazywała, że pomimo zebrania materiału dowodowego niezbędnego do ponownego rozstrzygnięcia sprawy oraz zawiadomienia stron o terminie załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2011 r., Minister Infrastruktury nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury, wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1963 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. st. W. z dnia [...] września 1963 r. dotyczące odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości w. oraz przedstawił tok postępowania administracyjnego. Wymierzając Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następcy Ministra Infrastruktury) grzywnę w kwocie [...] zł – na podstawie art. 154 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał przedmiotową skargę za uzasadnioną. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki zacytował treść art. 154 P.p.s.a. i mając na uwadze treść § 6 w/w artykułu stwierdził, że w tej sytuacji (cyt.) "rozważania sądu dotyczyć zatem mogły jedynie wysokości wymierzonej grzywny". Sąd Wojewódzki stwierdził przy tym, że na korzyść organu wpływała okoliczność wydania w rozpatrywanej sprawie decyzji jeszcze przez rozpoznaniem skargi przez Sąd i z tego powodu wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...] zł odpowiadało okolicznościom przedmiotowej sprawy i spełniało swoje zadania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: - art. 154 § 1 i § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że sprawa mogła zostać rozpatrzona przez organ do chwili złożenia skargi na bezczynność pomijając ważne okoliczności sprawy, - art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy wskazanych w odpowiedzi organu na skargę oraz nieuwzględnieniu całokształtu tej sprawy, - art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Minister wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, w tym w szczególności podniesiono, że po wydaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2010 r., organ otrzymał zwrot akt dopiero w dniu [...] maja 2010 r. Pierwsze czynności zostały dokonane w dniu [...] maja 2010 r. Wystąpiono też o wydanie zaświadczenia przez Sąd Rejonowy dla W. dotyczące przedmiotowej nieruchomości w. i w związku z tym kolejny termin rozstrzygnięcia wskazano w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. Następnie prowadzono postępowanie dowodowe co do daty objęcia w/w nieruchomości w posiadanie przez Gminę W., zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący kasacyjnie akcentował, że strona za każdym razem była informowana o wszystkich czynnościach organu, jak również została powiadomiona w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r., w trybie art. 10 k.p.a. o zebranym materiale dowodowym niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Minister zwracał też uwagę, że o fakcie zgonu uczestniczki postępowania Z. G. został przez strony poinformowany dopiero w dniu [...] marca 2011 r. tj. po upływie 5-ciu miesięcy od daty zgonu. Ponadto organ podniósł, iż w dniu 3 sierpnia 2011 r. zapadł w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyrok ( sygn. akt I OSK 1383/10), dotyczący kwestii obowiązywania planu z 1961 r., która to kwestia miała również istotne – zdaniem organu - znaczenie dla ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie w/w wyroku zostało doręczone organowi dopiero w dniu [...] października 2011 r., zaś pogląd wyrażony w tym wyroku skutkował koniecznością podjęcia dodatkowych czynności, w tym w szczególności wydania przez geodetę w dniu [...] października 2011 r. uzupełniającej opinii geodezyjnej. Powyższe – w ocenie organu – wskazywało zatem, że podejmowane przez niego czynności spowodowały wydłużenie postępowania, a Sąd I instancji, oceniając działanie organu i nakładając nań grzywnę, nie wyjaśnił dostatecznie sprawy i pominął znaczenie wyżej opisanych czynności. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które w części okazały się usprawiedliwione. Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku i jest przepisem o charakterze formalnym. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku winno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Konfrontując zaś treść art. 141 § 4 P.p.s.a z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że nie spełnia ono wszystkich określonych tym przepisem wymogów. Sąd Wojewódzki uzasadniając wydane przez siebie rozstrzygnięcie ograniczył się bowiem w zasadzie do wskazania daty wniesienia skargi o wymierzenie grzywny organowi i stwierdzenie, że przed jej wymierzeniem nie została wydana decyzja, co skutkowało ograniczeniem rozważań Sądu tylko do kwestii wysokości nałożonej na organ grzywny. Uszło natomiast uwadze Sądu Wojewódzkiego, że przepis art. 154 § 1 P.p.s.a., w przypadku wydania poprzednio wyroku uchylającego wydane decyzje, umożliwia nałożenie na organ grzywny jedynie w razie jego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z powyższym, wydanie w tej sprawie wyroku uwzględniającego skargę, musiało być poprzedzone stwierdzeniem w/w okoliczności. To zaś wymagało przeprowadzenia analizy szeregu czynności podejmowanych przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej po dacie [...] maja 2010 r., czego Sąd Wojewódzki jednak nie uczynił, ograniczając się jedynie, jak wyżej wspomniano, do zagadnienia wysokości grzywny. W tej sytuacji zarzuty naruszenia art. 154 § 1 i § 3 P.p.s.a. muszą być uznane za co najmniej przedwczesne. Dopiero bowiem po dokonaniu wspomnianej analizy czynności podejmowanych w sprawie, możliwe będzie stwierdzenie, czy występuje w niej bezczynność lub przewlekłość postępowania. Niezasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki nie przekroczył granic sprawy i nie orzekał na podstawie materiału wykraczającego poza jej akta. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki dokona zatem analizy toku czynności podejmowanych przez organ po dniu [...] maja 2010 r. i ustali, czy w tej sytuacji można organowi centralnemu istotnie przypisać pozostawanie w bezczynności ewentualnie, czy prowadzone postępowanie dotknięte było przewlekłością. Dopiero w przypadku stwierdzenia w/w okoliczności zasadnym będzie wymierzenie organowi grzywny przy oczywiście uwzględnieniu faktu, że decyzja w tej sprawie została wydana przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na przepisie art. 203 pkt 2 w/w ustawy.