II SA/Po 89/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 05 grudnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 3 października 2011 r. nr [...] (znak: [...]), którą odmówiono P.K. zmiany decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...] (znak: [...]) udzielającej pozwolenia na budowę dwóch tymczasowych pawilonów handlowych przy ul. P. [...] w Poznaniu (działka nr ewid. [...], art. 9, obręb Rataje) w zakresie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 10 marca 2011 r. P.K. wystąpiła w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej: K.p.a.) o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę w zakresie czasu użytkowania obiektu i przedłużenia go na kolejne lata. Podkreśliła, że wniosek ten zamierzała złożyć już w lutym 2010 r., jednak pracownik Wydziału Urbanistyki i Architektury poinformował ją, iż wystarczającym jest wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy oraz, że nie ma możliwości zmiany pozwolenia na budowę. Z ostrożności we wniosku o ustalenie warunków zabudowy P.K. zamieściła uwagę "pawilony istniejące-przedłużenie". Odbierając w sierpniu 2010 r. decyzję o warunkach zabudowy wnioskodawczyni ponownie otrzymała informację, że nie ma możliwości przedłużenia dotychczasowego pozwolenia na budowę. Jednocześnie pouczono ją, że do zawarcia umowy dzierżawy gruntu z Wydziałem Gospodarki Nieruchomościami wystarczy przedstawić warunki zabudowy. Prośbę o wydzierżawienie gruntu P.K. złożyła w czerwcu 2010 r., gdy dotychczasowe pozwolenie na budowę było jeszcze ważne. Następnie wnioskodawczyni wyjaśniła, że w grudniu 2010 r. poinformowano ją, iż do podpisania umowy dzierżawy potrzebne jest przedłużenie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 30 marca 2011 r. znak [...] Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...]. Wskazał, że w związku z wygaśnięciem tej decyzji z dniem 29 listopada 2010 r. postępowanie w sprawie jej zmiany stało się bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania P.K. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 27 lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżącej nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja, która ma podlegać zmianie, jest nadal w obrocie prawnym. Oznacza to, że Prezydent powinien na podstawie art. 154 § 2 K.p.a. albo przychylić się do wniosku albo odmówić wnioskowanej zmiany. Wojewoda wskazał także na art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Pismami z dnia 9 i 15 września 2011 r. pełnomocnik P.K. wyjaśnił, że w odniesieniu do sprawy nie występują przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji lub jej uchyleniu na korzyść wnioskodawczyni. Co więcej, byłoby to zgodne z interesem strony i interesem społecznym. Decyzją z dnia 3 października 2011 r. nr [...], Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 155 K.p.a. odmówił zmiany pozwolenia na budowę w zakresie zmiany czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych na okres 5 lat. Wyjaśnił, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio (art. 155 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Następnie organ wskazał, że w sprawie kluczowym zagadnieniem jest to, czy decyzja o pozwoleniu na budowę może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. Zdaniem Prezydenta utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje, że zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę następuje wyłącznie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, a nie na podstawie art. 155 K.p.a. Sąd wskazał również, że art. 36a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się zastosowaniu art. 155 K.p.a. W odwołaniu od decyzji P.K. wskazała na dotychczasowy przebieg sprawy, podkreślając, że utraciła możliwość przedłużenia decyzji w wyniku kilkukrotnego wprowadzenia jej w błąd przez pracowników Urzędu Miasta Poznania. Dodała też, że dodatkowo Wydział Gospodarki Nieruchomościami odmawia jej zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane, które należy załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Poprzez prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych (art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego). Następnie Wojewoda stwierdził, że Prezydent trafnie odmówił zmiany decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a., ponieważ przepis ten podlega wyłączeniu w sprawach o pozwolenie na budowę z mocy art. 36a Prawa budowlanego. Odnosząc się do tego ostatniego przepisu organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego). Zatem zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda podkreślił, że w dniu 8 listopada 2011 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do doręczenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością oraz dokumentów je potwierdzających. W wyznaczonym 7 dniowym terminie nie zastosowano się do tego wezwania ani się do niego nie odniesiono. Organ odwoławczy wskazał też, na marginesie, że P.K. może złożyć ponownie wniosek o zmianę decyzji pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, załączając odpowiednie dokumenty, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością. W skardze P.K. wniosła o uchylenie decyzji w całości, przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa poprzez nie uwzględnienie przez organ prawa skarżącej do dysponowania nieruchomością, która to okoliczność była znana organom z urzędu i nie wymagała dowodzenia (art. 220 K.p.a.). Ponadto zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 K.p.a. W uzasadnieniu skargi P.K. przedstawiła stan faktyczny sprawy i zaznaczyła, że umowę dzierżawy nieruchomości, na której znajdują się pawilony, zawarła jej matka M.K. w dniu 22 maja 2001 r. (umowa dzierżawy nr [...]). Umowa ta została zawarta na czas nieokreślony, a uprawnienia z niej wynikające wraz z nakładami zrealizowanymi na przedmiotowym terenie przeszły na skarżącą. Działający w imieniu Miasta Poznania Zarząd Dróg Miejskich w dniu 24 października 2002 r. wydał zezwolenia na umieszczenie pawilonów (decyzje nr [...] oraz [...]). W 2005 r. wykonana została inwentaryzacja i decyzją nr [...] z dnia 22 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta Poznania udzielił pozwolenia na budowę pawilonów, przy czym czas ich tymczasowego użytkowania określił na 5 lat, to jest do dnia 29 listopada 2010 r. Następnie skarżąca przytoczyła szczegółowo okoliczności związane z wystąpieniem przez nią z wnioskiem o zmianę decyzji, wskazując zwłaszcza na to, jakie informacje udzielali jej pracownicy organu. Odnosząc się do kwestii prawnych podniosła, że poszczególne Wydziały Urzędu Miasta Poznania powinny przekazywać sobie dokumenty potrzebne w sprawach administracyjnych. Umowa dzierżawy, stanowiąca wystarczający dowód na istnienie po jej stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, była w posiadaniu Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. Co więcej, pawilony, których dotyczy sprawa, istnieją już niemal 20 lat, stąd stanowisko, że nie dysponuje nimi nie znajduje potwierdzenia w stanie rzeczywistym. W ocenie P.K. organy naruszyły też art. 220 § 1 K.p.a., który wyłącza możliwość żądania od strony oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli znajdują się one w dyspozycji organu. Skarżąca zaznaczyła nadto, że naruszono art. 9 K.p.a. wielokrotnie wprowadzając ją w błąd, co do okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw. Sprzeczne informacje uzyskiwane od pracowników jednostek Urzędu Miasta uniemożliwiły jej należytą ochronę interesów, w tym w szczególności uzyskanie przedłużenia pozwolenia na budowę. Za niedopuszczalne P.K. uznała również pismo z 30 listopada 2010 roku, w którym Wydział Gospodarki Nieruchomościami z jednej strony zwracał się o przedłużenie pozwolenia uzależniając od tego możliwość dalszego okresu dzierżawy, choć posiadał informację, że w pozwoleniu tym wskazano na termin na 29 listopada 2010 r. jako datę graniczną, a z drugiej zaś strony potwierdzał ciągłość dzierżawy, która mogłaby być przecież kontynuowana bez przedmiotowego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że decyzje obu instancji były obszernie uzasadnione, a strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezydent Miasta Poznania, odmawiając zmiany decyzji z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że art. 155 K.p.a. nie ma zastosowania do zmiany pozwolenia na budowę, gdyż w tym przypadku podlega on wyłączeniu na mocy regulacji szczególnej - art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji nie rozważył jednak w ogóle czy mogły znaleźć w sprawie zastosowanie przesłanki z tego ostatniego przepisu. Wojewoda Wielkopolski uzupełnił postępowanie w tym zakresie. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania zgodził się, że art. 155 K.p.a. nie może być podstawą zmiany pozwolenia na budowę, jednakże jednocześnie podjął się weryfikacji czy spełnione zostały warunki z art. 36a Prawa budowlanego. Powołując się na ust. 3 tego artykułu, który w procedurze zmiany pozwolenia na budowę nakazuje odpowiednio do zakresu zmiany stosować art. 32-35 Prawa budowlanego, wskazał, że P.K. nie spełniła warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda podkreślił, iż w dniu 8 listopada 2011 r. wezwał pełnomocnika skarżącej do przedłożenia takiego oświadczenia i dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością, jednakże wezwanie to nie zostało wykonane. Należy się zgodzić z Wojewodą, że do wnioskowanej przez P.K. zmiany warunków pozwolenia na budowę znajdzie zastosowanie art. 36a Prawa budowlanego. Jednakże Sąd stwierdza, że w okolicznościach analizowanej sprawy zdecydowanie przedwczesnym było przyjmowanie, iż skarżąca nie spełnia wymogu określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że konieczne było wzywanie jej do złożenia kolejnego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po pierwsze trzeba zauważyć, że decyzją z dnia 22 grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania udzielił pozwolenia na budowę właśnie skarżącej. Należy zatem przyjąć, iż występując o to pozwolenie posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawo to we właściwym trybie wykazała (składając oświadczenie). Jedynym motywem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie (odmawiającej zmiany pozwolenia nr [...]) jest natomiast ustalenie przeciwne - że P.K. to prawo już nie przysługuje (w skutek czego została zobowiązana ona do przedłożenia dowodów na jego istnienie). Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda nie wyjaśnił jednak w ogóle, z powołaniem się na akta sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na budowę z dnia 22 grudnia 2005 r., co było źródłem uprawnienia skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie udzielenia jej pozwolenia na budowę nr [...] i czy uprawnienie to było ograniczone czasowo. Nie wskazał też na żadne zdarzenia albo okoliczności, które by skarżącą tego prawa później pozbawiły. Wojewoda nie zweryfikował nadto, czy przyczyną ustalenia określonego czasu użytkowania pawilonu w pozwoleniu na budowę z dnia 22 grudnia 2005 r. było właśnie ograniczone (czasowo) prawo P.K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy może były to inne okoliczności, takie jak na przykład trwałość techniczna obiektów albo warunki decyzji z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Wątpliwości związanych z posiadaniem przez P.K. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie rozwiewają również przedstawione przez nią dokumenty. Skarżąca przedłożyła wraz ze skargą umowę dzierżawy działki z dnia 22 maja 2001 r. nr [...] zawartą pomiędzy jej matką M.K. a zarządzającym nieruchomością Zarządem Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ. Wskazała jednocześnie, że prawa z tej umowy przeszły na nią. Z akt nie wynika, by umowa ta została kiedykolwiek wypowiedziana. Z kolei właściciel terenu (Miasto Poznań) w roku 2010 r. traktował skarżącą jako zobowiązaną do zapłaty wynagrodzenia za zajmowany teren według stawek obowiązujących przy czynszu dzierżawnym i nie wyrażał sprzeciwu co do użytkowania pawilonów handlowych przez nią ("dalsza lokalizacja Pani pawilonów handlowych jest możliwa <...>" - zob. k. 7 akt administracyjnych) W tym miejscu Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, podkreśla się, że do przyjęcia, iż dany podmiot posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wystarczy ustalenie, że właściciel terenu wyraża na to zgodę (zob. wyrok z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 823/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazane wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że przyjęcie przez Wojewodę, iż skarżąca nie spełnia warunku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i wydanie wyłącznie tylko z tego powodu decyzji odmownej było przedwczesne. Dlatego zachodziła konieczność uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (naruszenie art. 7 i 77 K.p.a.). Natomiast należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda powinien zweryfikować czy w tej sprawie zmiana pozwolenia na budowę jest dopuszczalna z uwagi na upływ czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i powstanie obowiązku ich rozbiórki (art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego). Zagadnienie to całkowicie pominęły dotychczas organy administracji obu instancji - i to tak w zakresie ustaleń faktycznych jak i rozważań prawnych. Sąd nie mógł natomiast w tej kwestii zająć stanowiska, gdyż w ten sposób zastępowałby organ w rozstrzyganiu zagadnień merytorycznie istotnych dla załatwienia sprawy, do czego w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i § 3 § 1 P.p.s.a. nie jest uprawniony (zob. wyrok z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 156/10, wyrok z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1283/09, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że są one trafne jedynie w części. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że obowiązek złożenia oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być wyłączony w przypadkach określonych w art. 220 § 1 lub. 2 K.p.a. Wymóg przedłożenia takiego oświadczenia wynika bowiem wprost z przepisów szczególnych - art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego regulujących procedurę inwestycyjno-budowlaną. Sąd zdecydował się uchylić decyzję organu odwoławczego z powodu nie wyjaśnienia przez ten organ okoliczności będącej podstawą przyjętego rozstrzygnięcia, dlatego zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego podniesione w skardze (art. 6, 7, 8, 9, 11 i 12 K.p.a.), odnoszące się w zasadzie wyłącznie do działań Prezydenta Miasta Poznania, powinny być rozważone przez Wojewodę w toku ponownego rozpoznawania odwołania. Sąd w tym miejscu zauważa jedynie, że sprzeczne pouczenia udzielane P.K. mogły przyczynić się do skomplikowania jej sytuacji prawnej. Dlatego też na dalszym etapie sprawy Wojewoda powinien zwrócić szczególną uwagę na konieczność bardzo rzetelnego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz podejmowanych czynnościach, bacząc na zasadę budzenia zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji postanowiono na w oparciu o art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.