I OSK 156/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1165/09 w sprawie ze skargi M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1165/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej M.M.K. zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na wniosek M.M.K. z dnia [...] lutego 2002 r. stwierdził, że część nieruchomości, należącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do Z. N., zapisanej w Księdze Wieczystej C. [...], stanowiąca zespół dworsko-parkowy, położony w C., gm. K., którego zakres obszarowy w granicach obwiedzionych konturem koloru czerwonego precyzuje projekt stanowiący integralną część tej decyzji, nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. odwołanie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt IVSA/Wa 789/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.M.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r. przyjmując, iż droga administracyjna w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna. Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 653/05, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M.M.K. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2005 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2004 r., podnosząc w uzasadnieniu wyroku, iż zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. (OPS 2/06), przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w tej sprawie, powołał się również na stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r., iż norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu winna być odczytywana w ten sposób, iż na własność Skarbu Państwa bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wykazane w art. 1 dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...], uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego i orzekł, iż zespół dworsko-parkowy położony w majątku ziemskim C., stanowiący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność S. N., wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej zapisanej w księdze wieczystej KW C., [...], podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.M.K., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e w związku z art. 1 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że przejęcie na rzecz Skarbu Państwa zespołu dworsko-parkowego położnego w majątku ziemskim C. spełniało cele reformy rolnej zawarte w tym przepisie. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, że w świetle treści § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przejęciu na cele reformy rolnej podlegał także zespół dworsko-parkowy położony w majątku ziemskim C.. Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a. przez dowolne, sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz utrwaloną linią orzeczniczą ustalenie, że zespół dworsko-parkowy położny w majątku ziemskim C. pozostawał w funkcjonalnym związku z całą nieruchomością ziemską zapisaną w księdze wieczystej KW C. [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.M.K. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2008 r., wyrokiem z dnia 24 stycznia 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2304/07 przychylił się do stanowiska Ministra i oddalił skargę uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. M. K.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. wydanym w sprawie I OSK 824/08 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wskazał, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom określonym w art. 1 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być traktowane jako ziemskie, ale do pewnej ich grupy, przydatnej do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Podano, że poglądy prawne przedstawione w powołanej uchwale mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym m.in. do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-pałacowych oraz, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. podano też, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26) dokonał wykładni art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ograniczając to pojęcie do gruntów przeznaczonych na cele rolnicze. Wskazał, że na cele reformy rolnej przejmowane były nieruchomości, które mogły być wykorzystywane do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. NSA stwierdził, że skoro intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, to wynika z tego bezspornie, że na gruncie omawianych przepisów na cele reformy rolnej przeznaczano tylko te z nich, które posiadały wartość do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest dokonanie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oceniając na podstawie zgromadzonego materiału, czy dana nieruchomość ziemska C. wraz z naniesieniami obiektami budowlanymi podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tj. czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie. Sąd I instancji powinien w kontekście zarzutów skargi odnieść się do tego, czy zespół dworsko-parkowy tak jak twierdzi skarżąca stanowił samodzielną i faktycznie wyodrębnioną część majątku, służącą jedynie celom mieszkalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając w dniu 6 października 2009 r. w/w skargę wskazał, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy część nieruchomości ziemskiej C. stanowiąca w ramach tej nieruchomości enklawę dworsko-parkową podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skoro tak zwany zespół dworsko-parkowy położony był w parku, to już to przesądza, że nie miał on charakteru rolniczego. Park nie jest miejscem, w którym może być prowadzona działalność rolnicza. Tym samym część nieruchomości stanowiąca przedmiotowy zespół dworsko-parkowy nie mogła być przeznaczona na realizację celów reformy rolnej wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu. W szczególności przejęcie zespołu dworsko-parkowego nie mogło realizować celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d i e, gdyż wyraźnie jest w nich mowa o zarezerwowaniu pod określone cele terenów a nie obiektów. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinno brzmieć, iż na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które jednocześnie mogą być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, ponadto stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. I taką definicją powinien posłużyć się organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. Szersze rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie znajduje uzasadnienia w przepisach dekretu. Struktura normatywna dekretu jest taka, że najpierw w art. 1 ustalone są cele jakie ma zrealizować reforma rolna, następnie art. 2 wskazuje nieruchomości ziemskie jakie w związku z realizacją celów reformy rolnej przechodzą na rzecz Skarbu Państwa. Te dwa przepisy razem interpretowane wskazują m. in. jakie nieruchomości ziemskie na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu podpadają pod reformę rolną. Artykuły 6 i 7 dekretu dotyczą nieruchomości ziemskich przejętych na cele reformy rolnej, ale na ich podstawie nie można rozszerzać zakresu przedmiotowego reformy rolnej ponad to, co wynika z interpretacji art. 1 i 2 dekretu, a w szczególności, że reforma rolna obejmuje te nieruchomości lub ich części, które nie nadają się do realizacji celów reformy rolnej. Zakres przedmiotowy reformy rolnej nie może być również rozszerzany poprzez interpretację przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., jak to uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołując się na § 44 tegoż rozporządzenia. Zakres nieruchomości ziemskich przejmowanych na cele reformy rolnej może wynikać tylko z samych przepisów dekretu, a nie z aktów wykonawczych do niego niższej rangi. Na etapie wykonywania reformy rolnej jej zakres nie może być rozszerzany, gdyż narusza to przepisy samego dekretu. WSA wskazał, iż organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. powinien zbadać czy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość spełnia wszystkie przesłanki przesądzające o podpadaniu jej pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W przypadku stwierdzenia, że dana nieruchomość w części nie jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym zbada, czy pozostawała ona w takim związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, który przesądza o konieczności łącznego ich przejęcia na cele reformy rolnej. Podał też, że nie podziela zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji wniosków organu odwoławczego, co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Stwierdzono, że ta część nieruchomości, która stanowiła grunty rolne pełniła funkcję gospodarczą. Natomiast zespół dworsko-parkowy pełnił funkcję mieszkaniową. Obie te funkcje: gospodarcza i mieszkaniowa są funkcjami rozdzielnymi, niespełniającymi tych samych celów. Dlatego trudno jest mówić o związku funkcjonalnym pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą gospodarczą częścią nieruchomości ziemskiej C., nakazującym łączne ich przejęcie na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd wskazał też, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. dokona oceny stanu faktycznego pod kątem spełniania przez przedmiotowy zespół dworsko-parkowy przesłanek art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przy uwzględnieniu rozumienia pojęcia nieruchomości ziemskiej zgodnie z obowiązującym orzecznictwem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu, działająca, za pośrednictwem pełnomocnika, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie (na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przepisów postępowania tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przekraczając granice dopuszczalnych wskazań i oceny prawnej co do dalszego postępowania przez organ administracji państwowej i związanie organów administracji swoim narzuconym z góry sposobem rozstrzygnięcia konkretnych i zasadniczych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do tego, iż przejęcie zespołu dworsko-parkowego nie mogło realizować celów reformy rolnej oraz braku związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością ziemską stanowiącą własność Z.N. a zespołem dworsko-parkowym, ograniczając się przy tym do stwierdzeń typu: park nie może mieć charakteru rolnego, a zespół dworsko parkowy był położony właśnie w parku oraz do wyodrębnienia dwóch, zdaniem Sądu rozdzielnych funkcji, wykluczających istnienie jakiegokolwiek związku funkcjonalnego: funkcji gospodarczej, którą miało pełnić gospodarstwo i mieszkaniową, którą miał pełnić zespół dworsko-parkowy, gdy tymczasem organ administracji oceniał istnienie związku funkcjonalnego na wielu płaszczyznach: na więzi podmiotowej, terytorialnej, organizacyjnej i finansowej; oraz 2) naruszenie (na gruncie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, dalej: "p.u.s.a."), art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez narzucenie organowi administracji merytorycznego rozstrzygnięcia i tym samym przekroczenie dopuszczalnych granic kontroli działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego zgodnie z przepisami procedury zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. swobodnej oceny dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. i stwierdzenia, czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego dana okoliczność została udowodniona, a więc m.in. do ustalenia czy nieruchomość objęta wnioskiem jest nieruchomością ziemską, podpadająca pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) ewentualnie czy zespół dworsko-parkowy położony w C. pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą nieruchomością ziemską stanowiącą własność Z. N.. Wniesiono w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z unormowaniem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Stosownie do unormowania art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna podnosi zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Te ostatnie określone są w podstawach skargi kasacyjnej poprzez naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a). oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., powiązanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Mając na uwadze to, że osią zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia jest kwestia przekroczenia przez Sąd I instancji granicy sądowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, rozważania dotyczące zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy rozpocząć od przepisów wskazanych w jej podstawie, które najpełniej zakreślają granice sądowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. W przypadku zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, są to przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. Należy już na wstępie podnieść, że żaden z przepisów zaliczonych przez Autora skargi kasacyjnej w jej podstawach do przepisów materialnych, nie ma w istocie charakteru materialnoprawnego. Regulacje art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. określają bowiem podstawowe funkcje sądu administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1747/07 – Lex nr 461347). Przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem prawa ustrojowego wyjaśniającym funkcje pełnione przez sąd administracyjny zaś art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych i dlatego oba te przepisy nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08 – Lex nr 490087). Oznacza to, że istota podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów z obu punktów (1 i 2) art. 174 p.p.s.a. sprowadza się do ustalenia tego czy Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sądowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Jak zauważono powyżej, art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. określają podstawową funkcję sądu administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Funkcją tą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Kontrola ta dokonywana jest z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie administracyjnego) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji oraz oceny czy zaskarżona decyzja (lub inny akt administracyjny) jest zgodna z prawem. W żadnym jednak przypadku sąd administracyjny nie jest władny do podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli. Sąd administracyjny nie zastępuje bowiem organu administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu sprawy (por. np. teza 1 wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 91/06 – Lex nr 303745, wyrok NSA z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 790/08 – Lex nr 513113 czy teza 1 wyroku NSA z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 166/05 – Lex nr 217311) W sprawie administracyjnej objętej zaskarżonym wyrokiem, zagadnieniami istotnymi dla oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej, której zaskarżony wyrok dotyczy, jak wynika z zaleceń zawartych w wyroku NSA, wydanym w sprawie I OSK 824/08, jest to czy nieruchomość ziemska położona w C. wraz z obiektami budowlanymi podlegają działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to jest, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w przywołanym powyżej przepisie. Ponadto przedmiotem oceny prawnej było to, czy zespół dworsko-parkowy zgodnie z twierdzeniem skarżącej stanowi samodzielną i faktycznie wyodrębnioną część majątku ziemskiego, służącą jedynie celom mieszkaniowym. Tak więc Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, realizując funkcję, którą nakłada na niego art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. powinien był w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym ocenić czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład nieruchomości ziemskiej C. miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemska, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz na ile zespół dworsko-parkowy stanowił samodzielną i faktycznie wyodrębnioną część majątku, służącą jedynie celom mieszkaniowym. Przy czym NSA w zaleceniach dla Sądu I instancji podkreślił, że ocena tych okoliczności musi być dokonana w ramach realizacji funkcji sądu administracyjnego regulowanej w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. i to poprzez dokonanie "pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji" – s. 16 uzasadnienia wyroku NSA). Tak więc Sąd I instancji wykonując zalecenia NSA zawarte w wyroku wydanym w sprawie I OSK 824/08 nie mógł formułować merytorycznych twierdzeń odnośnie badanych okoliczności czy też działać w sprawie jak organ administracji, dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem jego znaczenia dla merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem kontroli w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji nie powinien więc zastępować organu administracji w rozstrzyganiu kwestii merytorycznie istotnych dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony wyrok. Takie zachowanie w sprawie sądowoadministracyjnej zakończonej zaskarżonym wyrokiem stało się jednak udziałem Sądu I instancji, co też decyduje o tym, że wydając zaskarżony wyrok naruszył on art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji kategorycznie przesądził o tym, że zespół dworsko – parkowy nie ma charakteru rolniczego i tym samym część nieruchomości stanowiących zespół dworsko – parkowy nie mogła być przeznaczona na realizację celów reformy rolnej wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu. Sąd I instancji w szczególności podkreślił, że przejęcie zespołu dworsko – parkowego nie mogło realizować celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d i e dekretu, gdyż wyraźnie jest w nim mowa o zarezerwowaniu pod określone cele terenów a nie obiektów. Takie wykonanie przez Sąd I instancji zaleceń NSA skutkuje tym, że organ administracji ponownie rozpoznając sprawę nie może dokonać samodzielnej oceny tego czy zespół dworsko – parkowy podlega przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ ten byłby bowiem związany oceną prawną dokonaną przez Sąd I instancji a zarazem w tym zakresie oceną zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę musiałby przyjąć za Sądem I instancji, że zespół dworsko – parkowy nie może być przejęty na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Konsekwencją tego w toku postępowania administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji byłoby naruszenie art. 80 k.p.a. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, będąc związany zajętym w sprawie stanowiskiem Sądu I instancji, nie mógłby bowiem samodzielnie dokonać oceny całego materiału dowodowego w sprawie a w szczególności nie mógłby dokonać oceny materiału dowodowego dotyczącego zespołu dworsko – parkowego, gdyż musiałby ocenę tej części materiału dowodowego przyjąć za Sądem I instancji. Takie wykonanie zalecenia NSA przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z funkcją sądu administracyjnego przewidzianą w art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Działanie takie nie stanowi bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prowadzi do zastąpienia organu administracji w rozstrzyganiu istotnych kwestii tak natury faktycznej (ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) jak i prawnych. Również w przypadku kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod kątem tego czy wydając ją organ administracji rozważył czy zespół dworsko – parkowy pełni funkcję mieszkaniową, Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zespół dworsko-parkowy pełnił taką funkcję, co tak samo jak w przypadku oceny charakteru zespołu dworsko – parkowego i możliwości przeznaczenia części tego zespołu na cele reformy rolnej ujęte w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu, prowadzi do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. Jednoznaczne przesądzenie o tym, że zespół dworsko – parkowy pełnił funkcję mieszkaniową oraz, iż zespół dworsko – parkowy nie ma charakteru rolniczego i tym samym część nieruchomości stanowiących zespół dworsko – parkowy nie mogła być przeznaczona na realizację celów reformy rolnej nie stanowi kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ale w sposób zdecydowany wykracza poza granicę tej kontroli. Takie działania Sądu I instancji stanowią bowiem zastąpienie właściwego do orzekania organu administracji w rozstrzyganiu istotnych w sprawie kwestii merytorycznych. Z tych powodów w ocenie Składu Orzekającego NSA, za zasadne merytorycznie należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W ocenie Składu Orzekającego NSA w przedmiotowej sprawie konsekwencją naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. było naruszenie przez ten sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdzając, że zespół dworsko – parkowy pełnił funkcję mieszkaniową oraz, iż zespół dworsko-parkowy nie ma charakteru rolniczego i tym samym część nieruchomości stanowiących zespół dworsko-parkowy nie mogła być przeznaczona na realizację celów reformy rolnej wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu uniemożliwia w istocie organowi administracji w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy ocenę tego czy przejęta na cele reformy rolnej nieruchomość spełnia wszystkie przesłanki przesądzające o podleganiu jej działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Kwestię tę, stosowanie do brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, Sąd I instancji w istocie przesądził. Również w przypadku zalecenia organowi administracji zbadania, w przypadku gdy nieruchomość w części nie jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, czy ta część nieruchomości pozostawała w związku funkcjonalnym z nieruchomością ziemską, co przesądza o konieczności łącznego ich przyjęcia na cele reformy rolnej Sąd I instancji przyjmując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zespół dworsko-parkowy pełnił funkcję mieszkaniową oraz, że funkcja mieszkaniowa i gospodarcza są funkcjami rozdzielnymi, uniemożliwił faktycznie organowi administracji wykonanie tego zalecenia. Mając powyższe na uwadze Skład Orzekający NSA uznał, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., gdyż formułując zalecenia dla organu administracji, w świetle wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, sformułował je w sposób uniemożliwiający organowi administracji ich wykonanie tak, aby nie prowadziło to w konsekwencji do naruszenia przez ten organ przepisów k.p.a. Zobowiązanie bowiem organu administracji do oceny kwestii, które w uzasadnieniu wyroku zawierającego wskazówkę przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostały już jednoznacznie ocenione przez sąd, czyni zalecenia takie niemożliwym do wykonania przez organ administracji, bez narażenia się przez ten organ na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, normujących ocenę materiału dowodowego i kształtowania swojego rozstrzygnięcia w oparciu o samodzielną analizę całokształtu materiału dowodowego sprawy. Niezależnie od powyższej uwagi podnieść jednak należy, że na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zamierzony skutek może odnieść jedynie takie naruszenie przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy i istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, strona skarżąca kasacyjnie winna przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku odpowiedniej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Powyższa konstatacja ogranicza skuteczność samego zarzutu, niemniej nie zmienia konkluzji co do naruszenia powyższych przepisów przez Sąd I instancji. Z tego powodu, w toku, wynikającego z oddalenia skargi kasacyjnej ponownego rozpoznawania skargi, organ administracji nie weźmie pod uwagę tych fragmentów końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, które wskazują na wykorzystanie wypowiedzianej przez ten Sąd konkretnej oceny dotyczącej przedmiotowego zespołu dworsko-parkowego, przesądzającej o nieistnieniu związku funkcjonalnego pomiędzy tym zespołem a pozostałymi gruntami oraz o pełnieniu przez ten zespół dworsko-parkowy funkcji mieszkaniowej oraz pełnieniu przez pozostałą cześć funkcji gospodarczej. Te kwestie organ administracji zbada, ustali i oceni na gruncie ponownego rozpoznania odwołania, wykorzystując ocenę prawną wynikającą z pozostałych rozważań Sądu I instancji, opartych na wskazówkach zamieszczonych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. (I OSK 824/08). W ocenie bowiem Składu Orzekającego NSA, mimo wykazanych powyżej uchybień Sądu I instancji, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji wydając ten wyrok zrealizował te zalecenia zawarte w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 824/08, które dotyczą wykładni art. 2, art. 6 oraz art. 7 dekretu w powiązaniu z analizą przesłanek, jaki ma spełniać nieruchomość, aby mogła zostać zaliczona do spełniających cele reformy rolnej oraz, związanych z tym, konieczności i sposobu ustalania relacji (związku funkcjonalnego) pomiędzy poszczególnymi częściami nieruchomości, zwłaszcza w kontekście pojęcia nieruchomości ziemskiej. To właśnie przesądziło o uznaniu, że wyrok jest z prawem zgodny a wskazane wyżej uchybienia nie mogły wpłynąć na kierunek rozstrzygnięcia, co powoduje, że w tym zakresie wskazówki Sądu I instancji pozostają aktualne. Mając na uwadze powyższą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 in fine ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.