III SA/Wr 693/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu Zezwoleń i Opłat Wydziału Ochrony Dróg w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) wymierzającej A S.A. z siedzibą w W. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wymienioną decyzją organ pierwszej instancji wymierzył A S.A. karę pieniężną wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej ul. Z. we W.(dz. nr [...],[...], obręb P. oraz dz. nr [...],[...], obręb P.) o nadanej kategorii drogi gminnej, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, tj. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności celem umieszczenia konstrukcji zadaszenia, bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji ustalił, że w wyniku przeprowadzonej w dniach [...] i [...] r. kontroli pasa drogowego ul. Z. na wysokości nr [...] we W. stwierdzono umieszczenie na terenie chodnika konstrukcji zadaszenia bez zezwolenia zarządcy drogi. Na tę okoliczność sporządzono dokumentację fotograficzną oraz dokonano obmiaru zajętej części chodnika urządzeniem pomiarowym. W toku postępowania z urzędu i dalszych czynności /m.in. wykonania pomiarów przez zespół geodetów / ustalono, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. K. - dz. nr [...],[...], obręb P. o powierzchni [...] m2 i [...]m2 tj. łącznie [...]m2 oraz dz. nr [...],[...], obręb P. o powierzchni [...] m2. Podmiotem zajmującym pas drogowy była spółka A S.A. z siedzibą w W. W postępowaniu strona oświadczyła, że zamontowane na budynku Urzędu A przy ul. K. konstrukcje zadaszenia miały na celu zabezpieczenie osób i mienia przed samoistnie odpadającymi elementami elewacji budynku. Zdaniem strony większa części konstrukcji zlokalizowana była na terenie stanowiącej jej własność tj. działki nr [...],[...], obręb P. Przeprowadzone w toku postępowania oględziny oraz wielokrotne obmiary konstrukcji zadaszenia wskazały na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Ustalono jednakże, że zajęcie pasa drogowego - dz. nr [...] oraz dz. nr [...],[...], obręb P. w wymiarze [...] m2 miało miejsce w okresie od dnia [...] do dnia [...]r. Od dnia [...]r. do dnia [...]r., na skutek demontażu części konstrukcji zadaszenia, wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego - dz. nr [...],[...], obręb P. wynosiła [...] m2. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny oraz przepisy art.19 ust.5, art.40 ust.12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych i § 2 ust.5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Województwa D. z dnia 24 października 2008 r., Nr 284, poz. 3106) organ pierwszej instancji uznał za zasadne wymierzenia spółce A S.A. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od [...]r. do [...]r. o powierzchni [...] m2 w kwocie [...]zł i w okresie od [...]r. do [...]r. o powierzchni [...] m2 w kwocie [...]zł. (łącznie [...] zł). W odwołaniu, strona podniosła, że zadaszenie z siatek zamocowanych do ścian budynku było wsparte na istniejących słupkach wydzielających stanowiska parkingowe, które nie były montowane przez A ani też nie stanowią jej własności. Tego rodzaju zadaszenie nie utrudniało ruchu pieszych, a zapewniało bezpieczną komunikację. Strona nie zgodziła się z zastosowaniem przez organ stawki dziennej właściwej dla zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności. Jednocześnie wskazała, że pomiar geodezyjny wykonany na jej zlecenie z dnia [...]r. wykazał rozbieżność w stosunku do pomiaru wykonanego przez zarządcę drogi w dniu [...] r. Zdaniem strony, pozwala to na przypuszczenie, że w pomiarach organu pierwszej instancji z dnia [...] r. również mogły wystąpić rozbieżności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że normatywną podstawę orzekania w sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), wedle którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z postanowieniami przepisów art. 40 ust. 4-6. Stosownie do art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 tejże ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Kolegium podkreśliło, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, ma charakter związany, a to oznacza, że właściwy organ - zarządca drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności, jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad opisanych w art. 40 ustawy. Podzieliło przy tym stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r., II GSK 71/08, LEX 489101, w którym stwierdzono, że: "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...) uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej". W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy oraz przedstawione okoliczności faktyczne wskazują na zasadność wymierzenia kary pieniężnej w rozpatrywanej sprawie. Bezspornym jest, że przedstawionego rodzaju zajęcie pasa drogowego, w opisanym celu i określonej powierzchni, miało miejsce w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. Opisane konstrukcje zadaszenia niewątpliwie umieszczone zostały w pasie drogowym stanowiącym działki oznaczone geodezyjnie nr [...] oraz nr [...],[...], obręb P., przez spółkę A S.A., bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczności te stanowią wystarczającą podstawę do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przyczyn wskazanych w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Zdaniem SKO dokonując wymiaru przedmiotowej kary pieniężnej należało zastosować przepisy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a wysokość kary powinna stanowić 10 -krotność opłaty ustalonej na podstawie przepisu art. 40 ust. 4 tej ustawy wedle, którego opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Jeśli chodzi zaś o wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, organ pierwszej instancji zastosował stosowne przepisy uchwały nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach Miasta W. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów w odwołaniu Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji rodzaju zajęcia pasa drogowego jako zajęcia na prawach wyłączności, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy. Charakter i funkcja zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie wskazuje, że nie może być ono określone jako zajęcie na potrzeby prowadzenia robót w pasie drogowym, umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej bądź obiektu budowlanego niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bądź umieszczenia reklamy. Konsekwencją tego rodzaju kwalifikacji zajęcia pasa drogowego jest zastosowanie sposobu obliczenia kary pieniężnej jako dziesięciokrotności opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalonej zgodnie z przepisem art. 40 ust. 4 ustawy i przy zastosowaniu stawki opłaty określonej w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] Rady Miejskiej. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji brak jest możliwości uwzględnienia zarzutu strony co do możliwych rozbieżności do wyników pomiarów dokonanych przez organ pierwszej instancji i przyjętej wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego. Organ podniósł, że strona w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie kwestionowała wymiaru zajęcia pasa drogowego, a dodatkowo w piśmie z dnia [...] r., dotyczącym wniosku z dnia [...] r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. K. (dz. nr [...],[...], obręb P.) podała powierzchnię zajęcia pasa drogowego o wielkości tożsamej z przyjętą przez zarządcę drogi tj. [...] m2.Organ zauważył także, że czas dokonania pomiaru zadaszenia na zlecenie A SA. - [...] r. dotyczy okresu, który nie został objęty wydaną decyzją i wymiarem kary pieniężnej. A S.A. z siedzibą w W. /dalej strona skarżąca/ wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Zaskarżonej w całości decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż strona skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego, 2) naruszenie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, mimo braku przesłanek, które mogłyby uzasadniać wydanie rozstrzygnięcia na jego podstawie, 3) naruszenie przepisu art. 7, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza zaniechanie ustaleń w przedmiocie określenia granic pasa drogowego i nie przeprowadzenie w tym zakresie dowodu z urzędowego dokumentu geodezyjnego, który określałby w sposób precyzyjny linie pasa drogowego i ich ewentualne naruszenie przez stronę skarżącą, co oznacza, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały na jakiej podstawie przyjęły, że konstrukcje zadaszenia zostały umieszczone w pasie drogowym ul. Z. we W., jakie było ich dokładne położenie i czy zajmowana przez nie powierzchnia była w całości, czy w części w pasie drogowym. Wniosła o:uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Kolegium podniosło, że w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do zajęcia przestrzeni powietrznej nad gruntem stanowiącym pas drogowy drogi publicznej na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, co bezwzględnie wymagało uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Umieszczenie konstrukcji zadaszenia nastąpiło w granicach przestrzennych pasa drogowego, określonych przepisem art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla zastosowania przepisu art.40ust.12 pkt 1 ustawy i wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem Kolegium wbrew zarzutom skargi, brak było podstaw do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 kpa czy też podstaw do zastosowania art.138§2 kpa. Sporządzona dokumentacja fotograficzna, udokumentowane czynności geodezyjne organu I instancji dotyczące ustalenia wymiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego, jak też oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego stanowiły wystarczające środki dowodowe na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała – niezależnie od zarzutów skargi - konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Sąd mając na uwadze treść art.40 ustawy o drogach publicznych stwierdza, że dokonując wskazanej kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych, w tym karami pieniężnymi związanymi z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd stwierdza, iż nie doszło w kontrolowanej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie, do czego zobowiązywały go art.15 kpa i przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych, określające m.in. zasady ustalania kar za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z treści art.40 ust.12 w związku z art.40 ust. 4 – 6 ustawy opłatę/ karę / w określonej stawce za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy ustala się w zależności od powierzchni zajętego pasa i czasu trwania – liczby dni zajęcia. Organ uznał te fakty za bezsporne. Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że okoliczności faktyczne sprawy dotyczące zajęcia pasa drogowego, rozmiaru powierzchni, okresu zajęcia, jak i podmiotu uznano za udowodnione. Sporządzona dokumentacja fotograficzna, udokumentowane czynności geodezyjne organu I instancji dotyczące ustalenia wymiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego, jak też oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego stanowiły wystarczające środki dowodowe na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Rozstrzygnięcie, co do powierzchni, zostało oparte zdaniem SKO na udokumentowanych czynnościach geodezyjnych organu. Tak więc istotą niniejszej sprawy jest ustalenie czy dane zgromadzone w zebranym materiale dowodowym sprawy są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji wymierzającej karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego o określonej powierzchni. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, biorąc pod uwagę przywołane reguły postępowania, nie można zgodzić się z tak postawioną hipotezą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że pomiary dokonane przez zespół geodetów organu stanowią podstawę do określenia powierzchni zajęcia pasa drogowego kwalifikującej do ustalenia wymiaru kary, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków , opinie biegłych i oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona powierzchnia została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych i ustosunkować się do wyników pomiarów zgłoszonych przez stronę. Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu wątpliwości przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni zajęcia pasa obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Zdaniem Sądu w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy danymi zgłaszanymi przez stronę, a danymi ustalonymi przez zespół geodetów organu , organ weryfikujący ustalenia co do wymiaru kary, winien zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Tymczasem z uzasadnienia organu II instancji wynika, że organ ten nie odniósł się w wystarczającym zakresie do znaczących prawnie zarzutów strony postępowania. Organy wskazały, że przyjęta za podstawę obliczeń wielkość zajętej powierzchni wynika z pomiarów geodezyjnych wykonanych przez Zespół Geodetów Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w dniu [...]r. i [...]r., oględzin i dokumentacji fotograficznej. Strona zakwestionowała te pomiary i przedstawiła w toku postępowania dokument z [...]r. zawierający wykonany na jej zlecenie pomiar /k.119 akt administracyjnych/, z którego wynika, że powierzchnia zadaszenia jest mniejsza niż ustalona w decyzji. Organy odmówiły temu dokumentowi mocy dowodowej. Pomimo zgłoszonych zastrzeżeń co do rzetelności dokonanego przez organ pomiaru, Kolegium nie przeprowadziło w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego, stwierdzając autorytatywnie że od [...]r. do [...]r. konstrukcje zadaszenia niewątpliwie zostały umieszczone w pasie drogowym ul. K. stanowiącym działki oznaczone geodezyjnie nr [...],[...] nr [...][...]obręb P. Organ II instancji nie wyjaśnił również w uzasadnieniu na jakiej podstawie rozpoznając ponownie sprawę dokonał weryfikacji ustalonej powierzchni zajęcia pasa drogowego. Słuszny jest więc zarzut strony skarżącej, że w sprawie decydujące znaczenie ma ustalenie granic pasa drogowego ul. K., jak i kwestia jaki jest obszar zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. W tym zakresie nie doszło do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego, jak to czyni organ, na formułowanie tak jednoznacznych wniosków. Dowodu na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy nie można uznać za pełny, skoro w aktach zawierających materiał dowodowy sprawy brak jest dokumentu geodezyjnego określającego w czytelny i jednoznaczny sposób, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym stanowi art.4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a z drugiej kolizje z tymi liniami postawionego przez A S.A. zadaszenia. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tej kwestii jest zatem naruszeniem obowiązku ciążącego na organie z mocy art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, iż powierzchnia zajętego pasa drogowego była inna, niż przyjął to organ w zaskarżonej decyzji, a tym samym – że opłatę za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi należało ustalić w innej wysokości. Z planu sytuacyjnego k.25 akt administracyjnych bez szczegółowego opisu i oznaczenia przebiegu linii pasa drogowego i granic nieruchomości – budynku Poczty nie wynika jednoznacznie jaki jest obszar powierzchni zajętego pasa drogi publicznej przez umieszczone zadaszenia. Brak materiału dowodowego w aktach sprawy na tę okoliczność, jak również możliwości porównania twierdzeń organu uniemożliwia także Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i z tej przyczyny skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji szeroko wyjaśnił na czym polega zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Szczegółowo opisał zasady stosowania kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, przytaczając przepisy prawa – ustawy o drogach publicznych, jak i aktualne orzecznictwo Sądów Administracyjnych w tej kwestii. Słusznie zwrócił uwagę, że nowelizacja przepisów ustawy o drogach publicznych z 14 listopada 2003r. wprowadzając nową definicję pasa drogowego w art. 4 pkt ust.1 o treści:" pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą" usunęła wątpliwości interpretacyjne co do granic przestrzennych pasa drogowego i zakresu zastosowania przepisów art.40 ustawy. Jednakże poczynione wyjaśnienia nie pociągnęły za sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ ten faktycznie nie rozpatrzył, a w rezultacie nie przeprowadził oceny danych zawartych w materiale, który przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Stwierdził jedynie autorytatywnie, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy. i prawidłowo ustalił, że strona skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie wszczętej z urzędu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności organ powinien dokonać szczegółowych ustaleń i oceny stanu faktycznego .Tym bardziej, że strona skarżąca w toku postępowania podnosiła zarzut co do wyników dokonanych pomiarów powierzchni zajęcia pasa. Twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ten zarzut nie może zostać uwzględniony, bo strona w toku postępowania przed organem I instancji nie kwestionowała wymiaru zajęcia pasa, a dodatkowo w nowym wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa podała powierzchnie o wielkości tożsamej z przyjętą przez zarządcę drogi, przedstawiony prywatny pomiar - szkic polowy - z dnia [...]r., dotyczy okresu, który nie został objęty wydaną decyzją i wymiarem kary, nie zasługują na aprobatę Sądu orzekającego. Nie rozstrzygają istoty sprawy i nie wyjaśniają sposobu sprawdzenia ustaleń co do wielkości powierzchni zajętego pasa. Gdy strona zgłasza konkretne zarzuty i składa dowody, organ obowiązany jest je zbadać, ocenić ich zasadność i dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby strona postępowania była zapoznana i przekonana co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego i prawnego oraz co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Dlatego też w ocenie Sądu zgodzić się należy z zarzutami skargi, że organy orzekające w sprawie nie wykazały na jakiej podstawie przyjęły, że konstrukcje zadaszenia zostały umieszczone w pasie drogowym ul. Z. we W., jakie było ich dokładne położenie i czy zajmowana przez nie powierzchnia była w całości, czy w części w pasie drogowym. Do precyzyjnego określenia powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego niezbędne więc było bezsporne ustalenie przebiegu pasa drogowego i granic sąsiadującej z nim nieruchomości strony skarżącej. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne pozwolą na wydanie nowej decyzji w sprawie. Jeżeli organ nie rozpatrzył wyczerpująco całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego, nie mógł też sporządzić uzasadnienia odpowiadającego wymogom wynikającym z art.107 § 3 K.p.a. Wyjaśnienie zasygnalizowanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym rozpoznaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów administracyjnych. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1230 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt. 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.