I OSK 1735/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2357/11 w sprawie ze skargi A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2357/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy W. [...]. W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu lokalu. Z ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji wynikało, że A. S. po raz kolejny złożyła wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w W., który zajmuje bez tytułu prawnego. Poprzednim najemcą tego lokalu był J. C. – dziadek wnioskodawczyni, który zmarł dnia [...] kwietnia 2011 r. A. S. zameldowana została w w/w lokalu na pobyt stały w dniu [...] czerwca 2006 r. Komisja Mieszkaniowa, opiniując ponownie wniosek zainteresowanej, podtrzymała negatywną opinię, wydaną na podstawie § 31 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Z dokumentów wynikało bowiem, że zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu przekracza 30 m2. Ponadto, zgodnie z § 31 ust. 4 uchwały, lokal rodziców wnioskodawczyni mógł – wg Komisji - zabezpieczyć jej potrzeby mieszkaniowe. W związku z powyższym, Zarząd Dzielnicy W. [...] W. w dniu [...] września 2011 r. podjął uchwałę nr [...], mocą której odmówił A. S. wyrażenia zgody na umieszczenie jej kandydatury na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, w tym przypadku lokalu nr [...] przy ul. G. [...]. Na wyżej przedstawioną uchwałę A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Zarządowi Dzielnicy W. [...] W. rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie § 31 ust. 3 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 oraz błędne ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że zainteresowana może zamieszkiwać razem z rodzicami. Skarżąca podkreślała, iż spełnia wszystkie kryteria, wskazane w przepisie § 31 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., z tym wyjątkiem przekroczenia limitu powierzchni mieszkalnej lokalu. W takiej jednak sytuacji – jak wywodziła - zgodnie z przepisem § 31 ust. 3 cytowanej Uchwały, dopuszcza się możliwość zawarcia umowy najmu lokalu mniejszego. Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy W. [...] W. wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że skarżąca występowała już poprzednio z wnioskiem o zawarcie z nią umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. G. [...], w związku ze zgonem najemcy J. C. i wniosek ten rozpatrzony został odmownie, z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawczynię przesłanek umożliwiających zawarcie z nią umowy najmu. W dniu [...] lipca 2011 r. A. S. ponownie zaś wystąpiła do Wydziału Zasobów Lokalowych w Warszawie o rozpatrzenie jej kolejnego wniosku o zawarcie umowy najmu w/w lokalu, który – z uwagi na fakt, że nie zaszły nowe okoliczności mogące wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia – również został załatwiony negatywnie. Zarząd nie znalazł wiec również podstaw do zmiany swego stanowiska na skutek wezwania go w dniu [...] września 2011 r. przez stronę do usunięcie naruszenia prawa. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) zwaną dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd przytoczył przepisy § 31 ust. 1 pkt 2 oraz § 31 ust. 4 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 9485 ze zm. ), które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały i stwierdził, że z ich treści wynika, iż warunkiem uwzględnienia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest kumulatywne spełnienie wszystkich, wymienionych w nich przesłanek. Innymi słowy niespełnienie przez wnioskodawcę którejkolwiek z przesłanek określonych w § 31 ust. 1 i 2 uchwały Rady Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku. Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżąca nie spełniała jednego z warunków wynikających z § 31 ust. 1 pkt 2 cytowanej uchwały a mianowicie warunku, wymagającego by zajmowana przez nią powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekraczała 30 m2 (gospodarstwo jednoosobowe). W świetle powyższego Sąd uznał zatem, że Zarząd Dzielnicy W. [...] W. zasadnie odmówił umieszczenia kandydatury skarżącej na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zauważył też, iż spełnienie przez skarżącą pozostałych przesłanek wymienionych w § 31 ust. 1 powołanej wyżej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., nie miało znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ wszystkie, określone w tym przepisie, przesłanki powinny być spełnione łącznie. Zdaniem Sądu, nie miała również znaczenia przesądzającego kwestia możliwości zamieszkania przez A. S. w mieszkaniu rodziców. Przepis § 31 ust. 4 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. mówi wprawdzie o konieczności dokonania wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz warunków mieszkaniowych: wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnieniu możliwości zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach, które to informacje mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku, ale brak możliwości zamieszkania przez skarżącą w mieszkaniu rodziców, nie obliguje jeszcze organu do zawarcia z wnioskodawcą umowy najmu. Ponadto, Sąd Wojewódzki zaakcentował, że przedmiotem jego badania nie była kwestia zawarcia ze skarżącą innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. G. [...] a poza tym - zgodnie z przepisem § 31 ust. 1 zdanie wstępne uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, "może" zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie opisane warunki w tym przepisie. Zwrot zaś "może" oznacza – zdaniem Sądu - iż przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego, tzn., że nawet, jeśli wnioskodawca spełniłby wszystkie przesłanki (co w ocenie Sądu nie miało miejsca w niniejszej sprawie), organ mógłby nie zawrzeć umowy najmu, gdyż decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do jego uznania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię: - § 31 ust. 1 w zw. z § 31 ust. 3 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd, iż skarżąca nie spełnia kumulatywnie przesłanek z ust. 1 w zw. z ust. 3 tego paragrafu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do zgoła innego wniosku; - § 31 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. polegającą na uznaniu, że to od uznania administracyjnego tzn. "nawet jeśli wnioskodawca spełniłby wszystkie przesłanki, organ mógłby nie zawrzeć umowy najmu, gdyż decyzja w tym zakresie pozostawiona jest do uznania organowi", zależy zawarcie umowy, podczas gdy organ ma obowiązek na podstawie § 31 ust. 1 w zw. z § 31 ust. 3 Uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., po spełnieniu przesłanek, zawarcia z daną osobą umowy najmu, - art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż przy rozpatrywaniu wniosków na podstawie § 31 ust. 1 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. możliwe jest stosowanie uznania administracyjnego, co stanowi wejście organu wykonawczego w kompetencje organu uchwałodawczego - łamanie przepisów prawa miejscowego i rozpatrywanie wniosków wg własnego uznania członków zarządu dzielnicy, a tym samym różne traktowanie członków wspólnoty samorządowej, znajdującej się w podobnej sytuacji. 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. - 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), polegającym na braku uzasadnienia Sądu dlaczego "przedmiotem badania przez sąd nie była natomiast kwestia zawarcia ze skarżącą innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. G.", podczas gdy kwestia ta wynikała z § 31 ust. 3 uchwały z dnia z dnia 9 lipca 2009 r. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, A. S. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że skarżąca zarówno we wniosku, jak i w dalszych pismach, w tym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jasno wskazywała, iż jej wniosek dotyczy zawarcia z nią umowy najmu lokalu nr [...] lub lokalu mniejszego. Zgodnie zaś z przepisem § 31 ust. 3 Uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., z osobami które spełniają przesłanki wskazane w ust. 1 tego przepisu, poza przesłanką wskazaną w § 31 ust. 1 pkt. 2, dopuszcza się zawarcie umowy najmu innego, mniejszego lokalu. W takim stanie rzeczy, w zakres badania sądu wchodziło również udzielenie skarżącej pomocy mieszkaniowej poprzez wynajęcie jej innego, mniejszego lokalu. Podkreślano też, że - jak sam Sąd ustalił - skarżąca spełniała wszystkie, pozostałe warunki do udzielenia jej pomocy lokalowej wskazane w w/w przepisie. Zdaniem skarżącej, Sąd Wojewódzki naruszył też przepisy prawa materialnego twierdząc, iż użycie - w § 31 Uchwały z 2009 r. - słowa "może" oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić pomocy lokalowej. Uchwała z dnia 9 lipca 2009 r. – jak wywodziła skarżąca - została natomiast podjęta na podstawie delegacji ustawowej (ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ...), która, zgodnie z przepisem art. 1 reguluje gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W myśl zaś art. 4 ust. 1 w/w ustawy, tworzenie warunków do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - zgodnie z ust. 2 rzeczonego artykułu - zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach i w tym celu gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Wg skarżącej więc, użycie w ustawie sformowania "gmina zaspokaja potrzeby mieszkaniowe", oznacza, że zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych przy utworzeniu zasobu mieszkaniowego gminy, stanowi obowiązek udzielania pomocy lokalowej członkowi wspólnoty mieszkaniowej o niskich dochodach, spełniającego przesłanki wskazane w akcie prawa miejscowego. Wobec czego, użyte w § 31 słowo "może", nie oznacza - jak stwierdził Sąd Wojewódzki - uznania administracyjnego, ale wskazuje krąg osób, którym można wynająć lokal, w warunkach wskazanych w przepisach § 31. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaś Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie - poprzez błędną wykładnię - przepisów prawa materialnego w postaci § 31 ust. 1 w zw. z § 31 ust. 3 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, zwłaszcza w kontekście art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisów postępowania to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegającym na braku uzasadnienia Sądu Wojewódzkiego, dlaczego (cyt.) "przedmiotem badania przez sąd nie była (...) kwestia zawarcia ze skarżącą innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. G.", podczas gdy kwestia ta wynikała z § 31 ust. 3 cytowanej wyżej uchwały. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym należy stwierdzić, że wprawdzie zarzut dotyczący art. 1§ 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie był uzasadniony, gdyż Sąd Wojewódzki dokonał kontroli zaskarżonej uchwały i to pod względem jej legalności, okoliczność zaś, czy ta kontrola była prawidłowa, czy nie, jest kwestią zupełnie odrębną, natomiast zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżona uchwała została bowiem podjęta na skutek wniosku A. S. z dnia [...] lipca 2011 r. zatytułowanego "odwołanie". Pismo to było wniesione w związku z negatywną uchwałą Zarządu Dzielnicy W. [...] W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w której nie wyrażono zgody na umieszczenie kandydatury wnioskodawczyni na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia z nimi umowy najmu lokalu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w/w uchwała z dnia [...] lipca 2011 r. została podjęta na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2011 r., w którym A. S. wnosiła o zawarcie z nią umowy najmu konkretnego lokalu (lokalu zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego), to jest lokalu nr [...] przy u. G. [...]. Natomiast wniosek skarżącej, poprzedzający wydanie zaskarżonej uchwały, dotyczył nie tylko lokalu nr [...] przy ul. G. [...], choć ten lokal m. in. wskazywał, ale – co było istotne w sprawie – zawierał również prośbę o przyznanie wnioskodawczyni innego, mniejszego lokalu (cyt.) " ...zwracam się z gorącą prośbą ze względu na moją przewlekłą chorobę i nie mam się gdzie wyprowadzić, o przyznanie mi prawa wejścia w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. G. [...], który teraz zajmują bez uregulowania stosunku prawnego, ale jeśli 5 m2 nadmetrażu stanowi barierę nie do przebicia to proszę Szanownych Państwa o przydział dwupokojowego lokalu mniejszego o 5 m 2 powierzchni mieszkalnej tym bardziej, że za kilka lub kilkanaście lat ten lokal i tak do Państwa wróci". Zatem oba w/w wnioski nie były tożsame. W związku z tym, zaskarżona uchwała winna nie tylko ograniczać się do kwestii zawarcia umowy najmu ze skarżącą co do lokalu nr [...] przy ul. G. [...] w W., ale także zajmować stanowisko w kwestii możliwości zawarcia z nią umowy najmu innego (mniejszego) lokalu. Tymczasem zaskarżona uchwała rozstrzygała jedynie kwestię zawarcia ze skarżącą umowy najmu tylko co do lokalu nr [...] przy ul. G. [...] a nie rozważono w niej w ogóle wniosku alternatywnego. Z tej przyczyny stanowisko Sądu Wojewódzkiego, które obrazuje cytowana w skardze kasacyjnej wypowiedź, iż (cyt.) "przedmiotem badania przez sąd nie była natomiast kwestia zawarcia ze skarżącą innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. G.", istotnie narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędnie bowiem Sąd Wojewódzki przyjął, że rozpatrywana sprawa dotyczyła tylko wniosku o zawarcie ze skarżącą umowy najmu konkretnego, zajmowanego przez nią lokalu a nie obejmowała również żądania zawarcia z zainteresowaną umowy najmu innego lokalu. Skoro zatem analizowana sprawa nie została rozpoznana przez Sąd Wojewódzki w całości, przedwczesnym jest obecnie odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów materialnoprawnych. Tym niemniej, należy jednak wyjaśnić, że nieporozumieniem jest traktowanie przepisów, które zawiera uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, jako przepisów umożliwiających wydanie decyzji uznaniowej czy decyzji związanej. Uchwała ta bowiem nie jest podstawą do wydawania żadnych rozstrzygnięć o charakterze decyzji administracyjnej. Kwestie, związane z najmem lokali komunalnych reguluje generalnie prawo cywilne. Natomiast jedynie – jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej - podlega kontroli sądu administracyjnego uchwała zarządu dzielnicy wydana w sprawie zakwalifikowania wnioskodawcy do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Uchwała ta zatem – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) - nie jest decyzją administracyjną (wydaną przez organ kolegialny), gdyż ustawa z dnia 21 marca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. ), nie daje podstaw do przyjęcia takiej formy prawnej dla załatwiania w/w sprawy. Jest ona zaś aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien dokonać kontroli zaskarżonej przez A. S. uchwały Zarządu Dzielnicy W. [...] W., mając na uwadze pełną treść jej ostatniego wniosku o zawarcie ze skarżąca umowy najmu lokalu mieszkalnego, to jest wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., przy uwzględnieniu powyższych uwag, dotyczących charakteru przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.