I OSK 1596/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1975/11 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1975/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [..] – obie w częściach dotyczących zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości [..] zł, a w pozostałej części skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia 25 sierpnia 2011 r. nr [..], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego z 31 sierpnia 2011 r. nr [..] orzekającą o ustaleniu na rzecz W. K.-S. odszkodowania w wysokości [..] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [..], gm. [..], oznaczonej jako działka nr [..]/3 o pow. 1, 5196 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta [..] w ciągu drogi krajowej nr 8, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania. Z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że decyzją z 16 czerwca 2008 r. Wojewoda Podlaski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [..], oznaczonej jako działka nr 1,5196 ha, stanowiącej uprzednio własność W. K.-S.. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, wniesionego przez dotychczasową właścicielkę, Minister Infrastruktury decyzją z 15 grudnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podlaski, decyzją z 5 maja 2009 r., ponownie orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. K.-S. od tej decyzji, Minister Infrastruktury, decyzją z 5 listopada 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Podlaski, decyzją z 31 sierpnia 2010 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [..] zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w tej wysokości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od tej decyzji. Minister Infrastruktury, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawą dla ustalenia wysokości odszkodowania za odjęte prawo własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 14 czerwca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. E., zaktualizowany w dniu 25 sierpnia 2011 r. Przeprowadzona przez organ analiza operatu szacunkowego pozwoliła na stwierdzenie, że został on sporządzony prawidłowo i odpowiada on obowiązującym w tej materii przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Odnośnie powołanego w odwołaniu zarzutu, wedle którego organ nie uwzględnił na poczet odszkodowania kwoty wypłaconej na podstawie uprzednio wydanej decyzji z 25 maja 2009 r., tj. kwoty [..] zł, organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powstaje z mocy samego prawa i podstawy do orzekania w tym zakresie przez organ administracji ustawodawca nie przewidział. Obowiązkiem organu, jak wyjaśnił organ odwoławczy, nie jest zatem wydanie orzeczenia w przedmiocie zwrotu odszkodowania, a wyłącznie poinformowanie zainteresowanego o obowiązku ciążącym na nim z mocy ustawy. Z tego względu zachodzi konieczność orzeczenia o wysokości odszkodowania w pełnej wysokości i brak jest podstaw, aby organ ustalając wysokość odszkodowania rozstrzygał jednocześnie w decyzji odszkodowawczej o sposobie jej wykonania. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wypłacił byłemu właścicielowi odszkodowanie w wysokości [..] zł, ustalone nieostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z 16 czerwca 2008 r. zgodnie z dyspozycją obowiązującego wówczas art. 18 a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Decyzją z 31 sierpnia 2010 r. Wojewody Podlaskiego skarżący został zobowiązany do wypłaty ustalonego nią odszkodowania w pełnej wysokości pomimo dokonania wypłaty w części odszkodowania. Zdaniem skarżącego, powołanie się przez Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na okoliczność, że decyzja organu I instancji w tej części jest prawidłowa ponieważ w sprawie ma zastosowanie przepis art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz stanie faktycznym sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji dokonana została pod względem ich zgodności z prawem. Sąd I instancji przypomniał, że w przedmiotowej sprawie zostało ustalone odszkodowanie za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość w wysokości [..] zł. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie wartości przejętej nieruchomości, która to wartość została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego E. E. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 14 czerwca 2010 r., zaktualizowanym w dniu 25 sierpnia 2011 r. Organ odwoławczy przeprowadził analizę operatu szacunkowego i stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo i jest zgodny z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sąd uznał, że ocena i analiza operatu szacunkowego przeprowadzona przez organ jest prawidłowa. Jednocześnie Sąd zauważył, że w toku postępowania przed organami obu instancji również i skarżący nie zgłaszał żadnych uwag i zastrzeżeń do tego operatu. Zwrócił też uwagę, że także skarga, mimo że została wniesiona na całą decyzję Ministra Infrastruktury i zawiera wniosek o jej uchylenie, nie formułuje żadnych zarzutów względem operatu szacunkowego, jak też nie kwestionuje wysokości odszkodowania ustalonego w decyzji na podstawie tego operatu. Z tych względów Sąd I Instancji stwierdził, że skarga w części odnoszącej się do wysokości ustalonego odszkodowania jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Natomiast Sąd podzielił zarzuty skargi odnoszące się do tej części zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w jej pkt 3, a mianowicie zobowiązującym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłacenia odszkodowania w pełnej wysokości, ustalonej w tej decyzji, tj. w kwocie [..] zł bez uwzględnienia, bezspornej w sprawie, okoliczności wcześniejszego wypłacenia dotychczasowemu właścicielowi przejętej nieruchomości, z tego tytułu, odszkodowania w wysokości [..]zł. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że odszkodowanie to zostało wypłacone w trybie art. 18a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...), który dawał wywłaszczonemu prawo do otrzymania odszkodowania, pomimo że decyzja odszkodowawcza nie była jeszcze ostateczna. Tym samym, jak ustalił Sąd I instancji, odszkodowanie w wypłaconej wysokości [..] zł zostało ustalone nieostateczną decyzją Wojewody Podlaskiego z 16 czerwca 2008 r., następnie uchyloną. W ocenie WSA w Warszawie, nie zmienia to jednak faktu, że na poczet należnego W. K.-S. odszkodowania z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ta kwota przez zobowiązanego do odszkodowania została wypłacona. W tej zaś sytuacji, gdy następnie doszło do zwiększenia odszkodowania do kwoty [..]zł, zobowiązany do odszkodowania winien jest wypłacić tylko różnicę, a nie ponownie wykonać zobowiązanie w całości. Zdaniem Sądu I instancji, w części bowiem, w jakiej zobowiązanie zostało już wykonane, wygasło i nie może być dochodzone ponownie. Sąd I instancji podkreślił również, że wypłacenie odszkodowania na podstawie art. 18a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) daje podstawę do tego by przy ponownym orzekaniu w sprawie odszkodowania została uwzględniona kwota uprzednio już wypłacona w ramach tego postępowania. WSA w Warszawie zgodził się przy tym ze stanowiskiem skarżącego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 132 ust. 3 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a ten właśnie przepis powołał organ, stwierdzając brak podstaw do orzekania w decyzji o obowiązku zwrotu odszkodowania wypłaconego na podstawie wcześniejszej decyzji, w sytuacji gdy obowiązek ten powstaje z mocy samego prawa. Sąd I instancji podzielił też stanowisko skarżącego, że przewidziany w tym przepisie obowiązek zwrotu odszkodowania nie ma zastosowania do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, ponieważ dotyczy sytuacji, gdy odszkodowanie się nie należy, a zostało wypłacone na podstawie decyzji, która następnie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność. Natomiast w rozpoznawanej sprawie odszkodowanie W. K.-S. co do zasady przysługiwało, a co za tym idzie nie było podstaw do tego by powstał obowiązek zwrotu odszkodowania wcześniej wypłaconego z tego tytułu. Wedle Sądu I instancji, brak było również jakichkolwiek podstaw prawnych do wypłacenia jeszcze raz całej kwoty odszkodowania. Nieuwzględnienie zaś powyższych okoliczności prawnych uzasadniało uchylenie decyzji organów obu instancji w części zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości ustalonej zaskarżoną decyzją, tj. w kwocie [..] zł bez uwzględniania w tej części decyzji, że część tego odszkodowania w wysokości [..] zł została już wypłacona uprawnionej. Zaskarżona decyzja, w uchylonej części, zapadła bowiem z naruszeniem art. 132 ust. 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przepisu art. 132 ust. 3a cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, kiedy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Autor skargi kasacyjnej sformułował również zarzut naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie postawił zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) oraz w zw. z art. 7 i 107 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie wskutek niezaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwot uprzednio wypłaconych w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego uprzedniemu właścicielowi nieruchomości doszło do naruszenia przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Nadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich przepisów wynika dla organu administracji obowiązek zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania kwoty uprzednio wypłaconej zaliczki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, wskazał m.in., że przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po waloryzacji na dzień zwrotu. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że brak jest zatem podstaw do wąskiego rozumienia tego przepisu i przyjęcia, ze przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w której zwrot odszkodowania jest możliwy, tylko kiedy ono już nie przysługuje. Skarżący kasacyjnie zwrócił również uwagę, że skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. W tej zaś sytuacji organ administracji orzekając ponownie w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod inwestycję drogową obowiązany jest ustalić ponownie odszkodowanie w pełnej jego wysokości, przy czym to w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać stronie, że winna ona zwrócić wypłacone jej uprzednio odszkodowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sposób ten pozostaje również w zgodzie z treścią nieobowiązującego już, a przywołanego powyżej, art. 18a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...). Przepis ten nasuwa bowiem wątpliwości interpretacyjne jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy uchyli decyzję, na podstawie której wypłacono wcześniej odszkodowanie i przekaże sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast zgodnie z przyjętą przez Sąd interpretacją, organ powtórnie rozstrzygający kwestię odszkodowania musiałby zobowiązać, w wydanej przez siebie decyzji, do wypłaty należnego odszkodowania w wysokości równej różnicy kwoty już wypłaconej na podstawie ww. art. 18a i nowo ustalonej kwoty należnego odszkodowania, przy czym, jak podkreślił skarżący kasacyjnie, ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani też przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) nie uprawniają w decyzji do pomniejszenia nowo ustalonej kwoty odszkodowania o kwotę już wypłaconą. Z tak dokonanej wykładni przepisów skarżący kasacyjnie wywiódł prawidłowość swojego stanowiska o braku podstaw prawnych do jednoczesnego rozstrzygania przez organy administracji publicznej w decyzji odszkodowawczej także i sposobu wykonania decyzji, w sytuacji gdy sposób wykonania decyzji, jako kwestia cywilnoprawna, nie podlega jurysdykcji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W tej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie nie wystąpiła, stąd Sąd odwoławczy ograniczył się do zbadania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie skargę kasacyjną oparł na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania. W tej zaś sytuacji, w pierwszej kolejności, trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do oceny zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej ustawą o szczególnych zasadach (...), jakiej miał się wedle skarżącego kasacyjnie dopuścić Sąd Wojewódzki przyjmując, że skoro uprzednio uchyloną decyzją przyznano oznaczoną kwotę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, to wobec ponownego orzekania o odszkodowaniu należy uwzględnić tę okoliczność, tj. kwotę uprzednio wypłaconą. Nadto wadliwie Sąd I instancji miał przyjąć, że w razie wypłaty odszkodowania na podstawie nieostatecznej decyzji na mocy art. 18a ustawy o szczególnych zasadach (...), po stronie byłego właściciela nieruchomości nie powstaje obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania w przypadku ponownego orzekania o jego wysokości. W ocenie autora skargi kasacyjnej, winien znaleźć zastosowanie przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a sprawy dotyczące wykonania decyzji odszkodowawczej i ewentualnych rozliczeń między inwestorem drogi a byłym właścicielem nieruchomości mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w sprawie, zarzut ten nie jest trafny. Przepis art. 18a ustawy o szczególnych zasadach (...) stanowił, że "Stronie odwołującej się od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wypłaca się, na jej wniosek, kwotę określoną w tej decyzji. Wypłata tej kwoty nie ma wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze". W ocenie Sądu Wojewódzkiego cyt. przepis dawał podstawę, aby ponownie orzekając w sprawie odszkodowania uwzględnić kwotę uprzednio wypłaconą w ramach tego postępowania. Podejmując próbę oceny trafności tego poglądu należy sięgnąć do motywów pojawienia się cyt. przepisu w ustawie o szczególnych zasadach (...), jak i konsekwencji jego usunięcia. Art. 18a ww. ustawy został dodany na mocy art. 1 pkt 15 ustawy 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). W projekcie tej ustawy nie było takiego rozwiązania (por. druk nr 854 Sejmu V kadencji – www.sejm.pl), pojawiło się ono na etapie prac w komisjach (por. druk nr 926 Sejmu V kadencji). Jak wynika ze sprawozdań stenograficznych z prac parlamentarnych nad projektem ówczesnej nowelizacji ustawy o szczególnych zasadach (...), celem poprawki wprowadzającej przepis art. 18a było zrekompensowanie uciążliwości dla byłego właściciela nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, chodziło o to, żeby były właściciel otrzymał kwotę odszkodowania za przejętą nieruchomość, ale miał możliwość ubiegania się o – w domyśle − wyższe odszkodowanie. Tak należało, w ocenie projektodawców, rozumieć rozwiązanie wedle którego wypłacenie kwoty przewidzianej w decyzji odszkodowawczej nie miało wpływu na postępowanie odwoławcze (por. biuletyn 1042/V Komisji Infrastruktury nr 74, Komisji Samorządu Terytorialnego nr 63 z 5 września 2006 r.). Art. 18a ustawy o szczególnych zasadach (...) został uchylony na mocy art. 1 pkt 8 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958, dalej jako "nowela z 2008"). W uzasadnieniu tego projektu ustawy nowelizującej po raz kolejny ustawę o szczególnych zasadach (...) wskazywano w aspekcie usuwanego art. 18a, że jego wprowadzenie miało na celu zabezpieczenie interesu właścicieli, którzy z mocy prawa zostają pozbawieni praw do nieruchomości, a wysokość odszkodowania za nie ustalana była w drodze decyzji administracyjnej, której termin wydania nie był określony. Uznano zarazem, że w związku z proponowanym rozwiązaniem polegającym na zmianie art. 12 oraz art. 18, w szczególności dotyczącym powiększania wysokości odszkodowania, przepis art. 18a stanie się zbędny (por. druk nr 671 z 23 czerwca 2008, Sejm VI kadencji). Z mocy art. 6 ust. 3 noweli z 2008 w postępowaniu dotyczącym ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne nakazano stosować przepisy ustawy o szczególnych zasadach (...), w brzmieniu nadanym nowelą z 2008. Oznacza to, że po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji Wojewody Podlaskiego z 16 czerwca 2008 r. przyznającej uczestniczce – W. K.-S. odszkodowanie w kwocie [..] zł i wypłacie tej kwoty, postępowanie o wydanie nowej decyzji odszkodowawczej prowadzone powinno być na podstawie przepisów tej ustawy z uwzględnieniem noweli z 2008. Wojewoda Podlaski ponownie rozpoznając sprawę winien zatem brać pod uwagę, że z mocy przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) wysokość odszkodowania, o którym mowa w jej art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1), suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości lub na prawie użytkowania wieczystego nie może przekroczyć wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 18 ust. 1b), odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Należy pamiętać także o tym, że z mocy art. 23 tejże ustawy w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odszkodowań za przejmowane nieruchomości pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie WSA w Warszawie podkreślił, że oznaczało to, iż wykonanie nieostatecznej decyzji odszkodowawczej i wypłacenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwoty przyznanego pierwotnie odszkodowania obligowało wyłącznie do zapłaty różnicy, a nie ponownego wykonania zobowiązania w całości. Zasadnie także Sąd I instancji wskazuje, że gdyby przyjąć interpretację Ministra, to strona, której wypłacono odszkodowanie na podstawie decyzji nieostatecznej, musiałaby w przypadku jego podwyższenia dokonać zwrotu otrzymanego świadczenia, tylko po to, aby następnie otrzymać je ponownie w nowej wysokości. Sąd podziela te uwagi eksponujące, iż nie jest wykluczone, że strona mogłaby już zdążyć wydatkować przyznaną kwotę, to z kolei powodowałoby znaczne komplikacje praktyczne. Pełnomocnik Ministra nie wskazał żadnego racjonalnego powodu, dla którego taka procedura powinna być zastosowana. Nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie miał zastosowanie przepis art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym "Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu". Zgodzić się należy z twierdzeniem Ministra, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie normuje sposobu postępowania organu, w sytuacji gdy uchylona została decyzja o przyznaniu odszkodowania i kwotę odszkodowania wypłacono byłemu właścicielowi. Nie jest jednakże trafny wywód, jakoby w takiej sytuacji organ ponownie rozpoznający sprawę o odszkodowanie musiał w decyzji orzekać o kwocie pełnego odszkodowania, zaś jedynie w uzasadnieniu wskazać stronie, że powinna zwrócić poprzednio uzyskaną kwotę odszkodowania. Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że wykładnia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami w takim przypadku nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, ale także powinna uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., I OSK 322/12, opublik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Celem cyt. przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Taka sytuacja nie zachodziła w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji. Chodziło przecież o to, że ustalone na nowo odszkodowanie przewyższyło uprzednio przyznaną kwotę z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Proponowana wykładnia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami niweczyłaby sens poprzednio obowiązującego art. 18a ustawy o szczególnych zasadach (...), stosowanego tylko wówczas, gdy nie było sporu co do konieczności wypłaty odszkodowania, ale strona kwestionowała jego wysokość. W sytuacji, gdy odszkodowanie jest należne i, jak w rozpatrywanej sprawie, zostało wypłacone w toku postępowania (przed uzyskaniem przez decyzję odszkodowawczą cechy ostateczności) w kwocie niższej od ostatecznie ustalonej, to w takim przypadku nie może dojść do ponownej wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości, lecz jedynie w takiej części, która – jako należna - przewyższa kwotę dotychczas wypłaconą. Ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia (por. motywy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 830/11, LEX nr 1216581, a także wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 1503/12 niepubl.). Stanowisko analogiczne do powyższego prezentowane było już w dawniejszym dorobku judykatury. Godzi się przywołać wywody Sądu Najwyższego zawarte w wyroku z 5 października 1995 r., III ARN 30/95, (opublik. OSNP 1996/9/125, LEX nr 23419), wedle którego decyzja organu ustalającego kwotę należnego odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Państwa nieruchomości musi w swej treści uwzględniać (zawierać rozliczenie) kwoty wcześniej już wypłaconego odszkodowania z tego samego tytułu na podstawie wcześniejszej decyzji właściwego organu. W wyroku tym za dowolny Sąd Najwyższy uznał pogląd, iż brak jest podstaw prawnych do dokonywania potrąceń decyzją administracyjną i opowiedział się za wyłączeniem w tych sprawach sądowej drogi dochodzenia roszczeń z zastosowaniem art. 410 i nast. Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu Najwyższego, w takim wypadku nie chodzi o dokonywanie potrącenia w rozumieniu art. 498 Kodeksu cywilnego, lecz o uwzględnienie przy ustalaniu ostatecznej wysokości odszkodowania (odliczenie) kwot, które wcześniej zostały już stronie wypłacone na mocy ostatecznej decyzji. Według wówczas orzekającego Sądu Najwyższego, "wynika to z istoty odszkodowania, które ustalane jest w wysokości odpowiadającej rozmiarowi szkody poniesionej przez dany podmiot. Wielkość tej szkody uległa odpowiedniej redukcji wraz z wypłaceniem jej określonej kwoty (kwot) na mocy ostatecznej decyzji i wobec tego ustalone ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana. Gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może tym samym być także mowy o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie". Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 9 października 2000 r., OPS 12/00 (opublik. ONSA 2001, z.1, poz.10, LEX nr 44490), w której stwierdzono m. in., że orzekając o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 129 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), organ uwzględnia wypłacenie stronie odszkodowania na podstawie ostatecznej decyzji, która w toku dalszego postępowania została uchylona, nie może jednak waloryzować kwoty wypłaconego odszkodowania na podstawie art. 5 tej ustawy, stanowisko to zachowuje aktualność. Nie zasługują zatem na uwzględnienie te wywody skargi kasacyjnej, w których Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naprowadza, że kwestia uwzględnienia już wypłaconego stronie odszkodowania należy do sfery wykonania decyzji odszkodowawczej, ta zaś nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych. Przeciwnie, to organ właściwy do ustalenia na nowo odszkodowania winien w decyzji określić kwotę tego odszkodowania, uwzględniając kwotę już wypłaconą. Organ ma zatem nie tylko uprawnienie, lecz obowiązek zaliczyć na poczet należnego odszkodowania wypłaconą już kwotę. Tylko tak ustalone odszkodowanie będzie respektowało zasadę z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wedle której wywłaszczenie jest dopuszczalne za "słusznym odszkodowaniem", słuszne odszkodowanie to odszkodowanie sprawiedliwe, sprawiedliwe zaś odszkodowanie to jednocześnie odszkodowanie ekwiwalentne, które nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, kiedy wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia skutkuje tym, iż odszkodowanie już nie przysługuje. Nie jest również zasadny w świetle przedstawionych powyżej wywodów, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w związku z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie można również podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku w sposób jednoznaczny wskazana została podstawa prawna rozstrzygnięcia, a wywód tam zawarty jest zrozumiały, czytelny i kompletny. W związku z powyższym, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił.