III SA/Gd 427/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. . na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w G. z dnia 11 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie należności pieniężnych przysługujących żołnierzowi w związku z jego zwolnieniem ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Portu Wojennego G. z dnia 9 lutego 2011r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. Komendant Portu Wojennego uchylił w całości swoje decyzje nr [...], nr [...] i nr [...] z dniem ich wydania w stosunku do P. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 § 1 i art. 163 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 , art. 157 k.p.a. oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Portu Wojennego P. K. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 14 października 2010 r. Następnie organ drugiej instancji stwierdził nieważność tego rozkazu , w związku z czym należało uchylić wszystkie decyzje dotyczące należności pieniężnych wydane na jego podstawie. Organ stwierdził, że po wydaniu nowego rozkazu o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej organ wyda nowe decyzje dotyczące należności pieniężnych w związku z tym przysługujących. P. K. odwołał się od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 104 ust. 1, art. 163 k.p.a. i art. 116 ust. 2 i ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania tego trybu, występowanie wzajemnych sprzeczności podanej podstawy prawnej z innymi rozstrzygnięciami wydanymi w jego sprawie. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu, jakie przepisy szczególne o charakterze materialnym miały zastosowanie w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że swoją decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...]. Z tą chwilą decyzje nr [...], nr [...] i nr [...] wydane na podstawie tego rozkazu stały się bezprzedmiotowe, co obligowało organ pierwszej instancji do ich uchylenia. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty strony nie dają formalnych podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Uchylone decyzje zostały wydane w stanie faktycznym, który uległ zmianie poprzez stwierdzenie nieważności rozkazu nr [...] Komendanta Portu Wojennego. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł P. K. Skarżący domagał się uchylenia decyzji obu instancji lub stwierdzenia ich nieważności. Zarzucił naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 116 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez wadliwą wykładnię i nie zastosowanie art. 116 ust. 1 tej ustawy. Skarżący podniósł, że podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji jest błędna, bowiem nie ma podstaw do stosowania art. 163 k.p.a. Przepis ten samodzielnie nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Decyzja wydana w tym trybie musi wskazywać również przepis szczególny zawarty w innej ustawie lub akcie wykonawczym. Z kolei art. 156 k.p.a. reguluje inny nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy stwierdzając nieważność rozkazu personalnego nr [...] nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych wskazówek, co do dalszych czynności organu pierwszej instancji. Jego zdaniem w okolicznościach sprawy organ pierwszej instancji powinien podjąć czynności o jakich mowa w art. 116 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. wydać decyzję o treści tożsamej z treścią art. 116 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Zgodnie z tymi regulacjami w przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, następuje uchylenie skutków jakie wynikły dla żołnierza z tytułu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, zmianie nie ulega jedynie data zwolnienia. W tym przypadku następuje zmiana trybu zwolnienia i uznaje się, że nastąpiło ono w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I OSK 539/10, baza LEX 745257). W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz.270) - w skrócie p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; zgodnie zaś z art. 135 § 1 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest, czy organy właściwie zastosowały przepisy dotyczące nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu decyzje organów są wadliwe i to w sposób rażący. Jak wynika z akt sprawy decyzjami nr [...], nr [...] i nr [...] Komendant Portu Wojennego ustalił świadczenia pieniężne w związku ze zwolnieniem skarżącego z zawodowej służby wojskowej rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Portu Wojennego [...] z powodu całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem komisji lekarskiej. Decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] stwierdził nieważność wskazanego rozkazu personalnego nr [...]. Następnie organ pierwszej instancji uchylił decyzje nr [...], nr [...] i nr [...] stwierdzając, że należało uchylić wszystkie decyzje wydane w związku z rozkazem personalnym, przy czym jako podstawę prawną decyzji uchylającej wskazano art. 163 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. i art. 104 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ten ostatni przepis ma charakter jedynie kompetencyjny, upoważnia konkretny organ do wydania rozstrzygnięcia. Na wstępie należy zauważyć, że uchylone decyzje nr [...], nr [...] i nr [...] zostały wydane przez organ pierwszej instancji i były decyzjami ostatecznymi; nie złożono od nich odwołania. Zgodnie z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylenie decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jak wynika z treści tego przepisu w stosunku do wadliwych decyzji ostatecznych realizacja zasady praworządności następuje poprzez uruchomienie trybów nadzwyczajnych lub zastosowania środków przewidzianych w ustawach szczególnych. Niektóre tryby nadzwyczajne służą również wyeliminowaniu ostatecznych decyzji niewadliwych, np. art. 155 k.p.a. Utrwalony w orzecznictwie i doktrynie jest pogląd, że przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego i przepisach szczególnych nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego działają na zasadzie niekonkurencyjności tzn., że rolą każdego z tych trybów jest eliminacja rozstrzygnięć w przypadku zaistnienia konkretnych przesłanek. Tryby te nie mogą być stosowane zamiennie lub jednocześnie. Przy czym postępowaniu nadzwyczajnemu, mającemu na celu podważenie ostatecznej decyzji administracyjnej z powodu jej wadliwości należy przypisać pierwszeństwo w stosunku do innych trybów postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego, mogących doprowadzić również do uchylenia decyzji administracyjnej, bez wykazania jej wadliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 442/09, baza LEX nr 592102). Przepisy rozdziału 13 Kodeksu postępowania administracyjnego - w art. 154-163 - regulują tryb uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych. Zgodnie z powoływanym przez organ pierwszej instancji art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, a także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Nie ulega wątpliwości, co słusznie podnosił skarżący, że przepis ten nie może stanowić samodzielnie podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel. Zakamycze 2005 r., str. 1023 i nast.). Jest to norma odsyłająca do innych aktów prawnych; faktycznie podstawą prawną decyzji wydanej w tym trybie są przepisy odrębne. W szczególności przepis ten samodzielnie nie określa przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji. Organ prawidłowo stosujący ten przepis winien wskazać również przepisy szczególne, które upoważniają go do decyzyjnego działania. Decyzja oparta jedynie na art. 163 k.p.a. nie może być uznana za prawidłową. W przedmiotowej sprawie organy nie wskazały przepisu szczególnego, który można byłoby zastosować łącznie z art. 163 k.p.a. Organ pierwszej instancji wskazał jedynie na związek tego przepisu z przepisami dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle powyższych rozważań błędne było wskazanie w podstawie prawnej art. 156 i art. 157 k.p.a., które dotyczą innego trybu nadzwyczajnego – stwierdzenia nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazuje wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie wchodząc w szczegóły należy zauważyć, że organ nie prowadził postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], nr [...], nr [...], co więcej - w zaskarżonej decyzji jedynie uchylił wskazane decyzje, a nie stwierdził ich nieważność. Z kolei przedmiotową decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. nr [...] Komendant Portu Wojennego , będący organem pierwszej instancji, odnosił się do własnych decyzji , a zgodnie z przywołanym przez sam organ art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Tak więc Komendant Portu Wojennego jako organ pierwszej instancji nie mógł orzekać na podstawie tych właśnie przepisów. Organ pierwszej instancji podając wyżej wymienione przepisy w podstawie prawnej nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego miały one zastosowanie; wymienił je jedynie w kontekście stwierdzenia nieważności innego rozstrzygnięcia, tj. rozkazu personalnego nr [...]. Organ odwoławczy z kolei utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zakwestionował tego sposobu działania czy rozumowania. Trzeba zatem stwierdzić, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie i wadliwie zastosował art. 163 w zw. art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. Wskazane tryby nadzwyczajne nie mogły być zastosowane łącznie. Organ odwoławczy z kolei utrzymał w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Z treści zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji w żaden sposób nie można wywieść, jak w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano powoływane wyżej przepisy. Powszechnie przyjmowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., oznacza wadliwość aktu administracyjnego skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego czy prawa materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc, gdy czynność zmierzająca do wydania aktu czy też jego treść stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 800/11, baza LEX nr 996829). W rozpatrywanej sprawie zachodzi właśnie taki przypadek. Organ pierwszej instancji w sposób jednoznacznie wadliwy zastosował art. 163 k.p.a. działając wbrew jego jednoznacznej treści. Wadliwie też wskazał przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. Organ odwoławczy utrzymał zaś w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, co prowadzi do wniosku, że również ta decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy naruszył rażąco prawo utrzymując w mocy, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., decyzję rażąco naruszającą prawo. Oba rozstrzygnięcia w sposób wyraźny naruszają przepisy dotyczące trybów nadzwyczajnych. Ponadto Sąd stwierdził naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co pośrednio wynika z wskazanych wyżej uchybień. W ocenie Sądu treść obu decyzji jest bardzo lakoniczna i sprowadza się do opisania podstawowych faktów. W żaden sposób nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nadto organ odwoławczy nie odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów odwołania. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Portu Wojennego. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów obu instancji zostały wydane w następstwie stwierdzenia nieważności rozkazu nr [...] z dnia 14 października 2010 r., na podstawie którego skarżący został zwolniony ze służby wojskowej z dniem 14 października 2010 r. Będące przedmiotem tych rozstrzygnięć decyzje nr [...],[...],[...] dotyczyły świadczeń ustalonych w związku z datą zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej. Właściwe jest wobec tego wskazanie , że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 425/11 wyrażono m.in. pogląd, że data zwolnienia skarżącego ze służby nie powinna ulec zmianie oraz że art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( tj. Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz.593 ze zm.) ma zastosowanie do rozkazu personalnego nr [...] dotyczącego skarżącego. Podkreślenia wymaga , że przywołany wyrok nie jest wyrokiem prawomocnym. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.