II OSK 750/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2229/10 w sprawie ze skargi M. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2010 r. 3. zasądza na rzecz skarżącego M. E. od Ministra Spraw Wewnętrznych kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu posiadania obywatelstwa polskiego przez M. E. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez M. E., syna A. i Z., urodzonego w dniu [...] lipca 1937 r. w H. w Izraelu. W uzasadnieniu Minister wskazał, że dla rozstrzygnięcia kwestii posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz. U. R.P. nr 7, poz. 44 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o obywatelstwie Państwa Polskiego", która obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla stwierdzenia nabycia, posiadania lub utraty przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Skarżący nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie w dniu [...] lipca 1937 r. na podstawie art. 4 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W dniu 15 maja 1948 r. nabył on obywatelstwo izraelskie. Z uwagi na wstąpienie do służby rezerwowej w wojsku Izraela w dniu 23 sierpnia 1950 r., ojciec skarżącego utracił obywatelstwo polskie, a wraz z nim, na podstawie art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, także utracił obywatelstwo polskie małoletni wówczas skarżący. Tym samym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że Wojewoda Mazowiecki, stwierdzając posiadanie obywatelstwa polskiego przez skarżącego, rażąco naruszył art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego stanowiący, że utrata obywatelstwa polskiego następuje przez wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym bez zgody właściwego wojewody (Komisarza Rządu m. st. Warszawy), wyrażonej, w przypadkach zamiaru wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym, w porozumieniu z właściwym dowódcą okręgu korpusu. W aktach sprawy znajduje się wydane w dniu 4 stycznia 2007 r. przez Siły Obrony Izraela zaświadczenie o powołaniu ojca wnioskodawcy – A. (A.) E. - do służby w rezerwie z dniem 23 sierpnia 1950 r., którą zakończył w dniu 31 października 1959 r. W ocenie organu służba w rezerwie oznacza podleganie izraelskim władzom wojskowym i jest równoznaczna z gotowością do służby czynnej w armii na wypadek wojny w obronie interesów danego państwa, w tym przypadku Izraela, będąc jednym z rodzajów służby wojskowej w armii izraelskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organu, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku ojca skarżącego, który nabył obywatelstwo polskie przez urodzenie, została spełniona przesłanka z pkt 2 art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, ponieważ jak wynika z przedłożonego zaświadczenia z dnia 4 stycznia 2007 r. wydanego przez Siły Obrony Izraela należał on do sił rezerwowych w okresie od dnia 23 sierpnia 1950 r. do dnia 31 października 1959 r. Z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 1950 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. Nr 6, poz. 46 ze zm.), obowiązującej w dacie powołania ojca skarżącego do służby rezerwowej, wynika, że powszechny obowiązek wojskowy obejmował obowiązki zgłaszania się do rejestracji, stawania do poboru i odbywania służby wojskowej. Przepis art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawężał przesłanki wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do odbycia szczególnego rodzaju służby wojskowej, a w szczególności nie ograniczał pojęcia wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym do czynnej służby wojskowej. Każde więc wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym, na które obywatel polski nie otrzymał zezwolenia, bez względu na rodzaj służby, skutkowało utratą z mocy prawa obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Skoro ojciec skarżącego wstąpił jako obywatel Izraela do obowiązkowej służby rezerwowej w izraelskiej armii, to utracił on obywatelstwo polskie z dniem wstąpienia do wojska izraelskiego. Sąd uznał zatem, że prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 184 Konstytucji RP, art. 6 ,7, 16,77, 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, a także art. 3 § 1 i 2, art. 135, 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. Skarżący zakwestionował istnienie podstaw prawnych do stwierdzenie nieważności decyzji. Przede wszystkim jego zdaniem, ani Sąd, ani Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonali oceny odnośnie stopnia i charakteru naruszonego prawa, w szczególności czy doszło do rażącego naruszenie prawa, czy jedynie do błędnej wykładni przepisu bądź jego niewłaściwego zastosowania. Ustawa o obywatelstwie Państwa Polskiego nie zawierała definicji legalnej pojęcia "wstąpienie do służby wojskowej w obcym państwie". Zdaniem skarżącego sformułowanie to jest niejasne i w tym zakresie są rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie. Na poparcie tych twierdzeń skarżący przytoczył szereg orzeczeń NSA, które wskazują, że stosowanie art. 11 pkt 2 nie ma charakteru jednoznacznego i możliwe są rozbieżne jego interpretacje. Z tego względu, mimo wydania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, brak było podstaw do ustalenia, iż charakter tego naruszenie był oczywisty i skutkujący koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną, złożonym w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący zarzucił naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji – Naczelnika Wydziału do Spraw Obywatelstwa Departamentu Obywatelstwa i Repatriacji MSWiA B. C. Przytaczając takie podstawy kasacyjna skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dni 5 listopada 2010 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy wyjaśnić, że w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, strona może uzupełnić podstawy kasacyjne poprzez wskazanie dodatkowych zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Dlatego też należy przyjąć, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., przytoczone w piśmie skarżącego z dnia 1 marca 2011 r., są objęte skargą kasacyjną (odpis wyroku z uzasadnieniem doręczono pełnomocnikowi skarżącego 18 lutego 2011 r.) Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Po drugie, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, iż zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana przez pracownika, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił obszerne rozważania co do charakteru postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, w tym co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże nie przedstawił przekonywującego stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do stwierdzenie przez organ nadzoru, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda dysponował dokumentem w postaci zaświadczenia z dnia 4 stycznia 2007 r. wydanego przez Siły Obrony Izraela, w którym stwierdzono, że A. E. (ojciec skarżącego) został powołany do służby rezerwowej od 23 sierpnia 1950 r. do 30 października 1959 r. i nie odbywał służby regularnej. Mimo, że decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2007 r. nie zawiera uzasadnienia można przyjąć, iż Wojewoda potwierdził posiadanie obywatelstwa polskiego skarżącego ustalając, że ojciec skarżącego, a więc i skarżący nie utracił obywatelstwa polskiego, ponieważ ojciec skarżącego nie wstąpił do służby wojskowej w państwie obcym w rozumieniu art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Kwestionowana decyzja została zatem oparta na ustaleniu, że ojciec skarżącego nie odbywał regularnej służby wojskowej a był powołany do służby rezerwowej (w rezerwie) oraz na ocenie prawnej, że odbywanie służby rezerwowej nie oznaczało wstąpienia do służby wojskowej w państwie obcym i nie powodowało z mocy prawa utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. W tym stanie rzeczy, w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wojewody, konieczne było dokonanie oceny, czy rozstrzygnięcie Wojewody rażąco naruszało przepis art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, albowiem z tego powodu organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji. W skardze kasacyjnej słusznie podniesiono, że ustawowy zwrot "wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza zarówno orzecznictwo administracyjne, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść tego zwrotu była przedmiotem wykładni w związku z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1938 r. o powszechnym obowiązku wojskowym (Dz. U. RP Nr 25, poz. 220), który stanowił, iż obywatel polski traci obywatelstwo polskie, jeżeli przyjmuje obowiązki w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej. Na gruncie tych przepisów było prezentowane stanowisko, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym (przyjęcie obowiązków w wojsku obcym lub obcej organizacji wojskowej) oznacza odbywanie służby wojskowej w sposób czynny, a nie tylko poprzez powołanie do służby rezerwowej. Takie rozumienie tych przepisów nie może być ocenione jako rażące ich naruszenie, mimo że sądy administracyjne ostatecznie opowiedziały się za innym rozumieniem tych przepisów i przyjmują, że wstąpienie do służby wojskowej w państwie obcym miało miejsce także w sytuacji, gdy obywatel polski dobrowolnie przyjął obywatelstwo obce, skutkiem czego było objęcie go obowiązkiem wojskowym w państwie obcym i powołanie do służby rezerwowej w tym państwie. Jest to obecnie jednolity pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2007 r., II OSK 1783/06; z dnia 1 kwietnia 2008 r., II OSK 322/07, z dnia 18 lutego 2009 r., II OSK 246/08; z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 393/09; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 786/09). Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, który akceptował stanowisko Ministra, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, z tego tylko powodu, że Wojewoda wadliwie ocenił, iż powołanie ojca skarżącego do służby rezerwowej w Izraelu nie powodowało utraty obywatelstwa polskiego, a tym samym nie utracił obywatelstwa polskiego skarżący na podstawie art. 13 tej ustawy. Jakkolwiek rozumienie tego przepisu przyjęte przez Wojewodę odbiega od prawidłowej wykładni tego przepisu, to jednak nie może być ocenione jako nieznajdujące oparcia w tym przepisie i ewidentnie z nim sprzeczne. Takie rozumienie przepisu jakie przyjął Wojewoda było prezentowane także w orzecznictwie sądowym (np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 28 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 2361/05, z dnia 18 grudnia 2007 r. IV SA/Wa 2254/07). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga w każdym przypadku ustalenia prawidłowej treści przepisu, z którym wiąże się zarzut jego naruszenia oraz dokonania oceny, czy przyjęcie innego rozumienia tego przepisu przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 25 maja 2004 r., OSK 221/04). W okolicznościach tej sprawy organ nadzoru nie wykazał, iż decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stanowisko organu nadzoru sprowadza się do stwierdzenie, że skoro przyjmowane jest inne rozumienie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, niż przyjęte przez Wojewodę, to tym samym decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa. To stanowisko podzielił także Sąd pierwszej instancji. Należy także mieć na uwadze, że jakkolwiek decyzja potwierdzająca posiadanie obywatelstwa polskiego ma charakter deklaratoryjny, to jednak stwierdzenie jej nieważności i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc oznacza, że skutki tego rozstrzygnięcia są podobne do pozbawienia obywatelstwa. Trzeba więc uwzględnić, że z przepisów konstytucyjnych wynika szczególna ochrona stosunku prawnego obywatelstwa polskiego (art. 34 ust. 2 Konstytucji RP – obywatel polski nie może utracić obywatelstwa polskiego, chyba że sam się go zrzeknie). W wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1155/10 wyrażono trafny pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest prawnie dopuszczalne, ale wymaga uwzględnienia konstytucyjnej zasady względniej niezbywalności obywatelstwa polskiego i wynikającego z niej zakazu pozbawiania obywatelstwa. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji potwierdzającej posiadanie obywatelstwa polskiego, z powodu rażącego naruszenia prawa, może nastąpić jedynie w przypadku, gdy nie ma najmniejszych wątpliwości, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący. Uzasadniony jest również zarzut, iż zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika kierowanej przez organ jednostki organizacyjnej, który podlegał wyłączeniu w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07 przyjęte zostało trafne stanowisko, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oparte jest na tych samych zasadach co postępowanie odwoławcze, a wobec tego zgodne z Konstytucją jest stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w taki sposób, iż przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 wyjaśniono, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. jedynie do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. To stanowisko podzielił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. SK 3/11. Stanowisko przyjęte we wskazanych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że według zgodnej z Konstytucją wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przed zmianą tego przepisu ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej przez ministra podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów należało podzielić zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że zaskarżoną decyzję wydała ta sama osoba, która wydała decyzję z dnia 21 września 2010 r. Okoliczność ta stanowiła naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.) Mając na uwadze, że uzasadnione są zarzuty naruszenia art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę należało ją uwzględnić z wyżej przytoczonych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b w związku z art. 135 P.p.s.a., obejmując orzekaniem także decyzję Ministra z dnia 21 września 2010 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot opłat sądowych i wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego według norm przepisanych za pierwszą i drugą instancję.