III SA/Wr 681/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. – wydanej po rozpoznaniu wniosku strony W. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r., w której organ ten odmówił zainteresowanemu umorzenia należności z tytułu nie opłaconych za zatrudnionych pracowników spółki składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za które odpowiada na podstawie decyzji z [...]r. jako były prezes zarządu [...] "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że u strony nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek, określona w przepisach art.28 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła nie wyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wniosła w związku z tym o jej uchylenie. Zarzuciła również naruszenie przepisów poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy w sprawie organ, tj. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy organem właściwym do wydania zaskarżonej decyzji był Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie, co w konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, doprowadziło, że ZUS Oddział w W. występował jako strona we własnej sprawie, przez co naruszono zasadę instancyjności postępowania. W odpowiedzi strona przeciwna-ZUS wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. W pierwszej kolejności należy się jednak odnieść do postawionego przez skarżącego zarzutu nieważności postępowania, która miałaby zostać spowodowana wydaniem zaskarżonej decyzji przez niewłaściwy organ. Zaskarżona decyzja została wydana przez ten sam organ, który wydał decyzję, w stosunku do której wniesiono o ponowne rozpoznanie sprawy (tj. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd w pełni podziela w tym zakresie argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w wyroku z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II GSK 912/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., powinien być rozpoznawany przez organ, który orzekał w sprawie po raz pierwszy, a nie przez inny organ. Taka jest bowiem istota tego środka odwoławczego. "Ponowne" rozpatrzenie sprawy – jak wskazuje sama nazwa tej instytucji prawnej – jest możliwe wyłącznie przez ten sam organ, który sprawę rozpatrywał w niższej instancji. Zwrot "strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" należy zatem rozumieć wyłącznie jako wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie jako udzielenie temu podmiotowi kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Jak to słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1052/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "zawarte w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. sformułowanie dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest wniosek. Przepis ten nie jest natomiast źródłem kompetencji Prezesa Zakładu, jako organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (czy, działający z jego upoważnienia, dyrektor oddziału ZUS) wydając taką decyzję występuje jako organ ZUS. Z procesowego punktu widzenia decyzję, o której mowa, należy więc traktować jako decyzję ZUS. W świetle powyższego zarzut nieważności należy uznać za bezzasadny. Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które naprowadziła strona skarżąca. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. przez tę samą osobę. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały w sumie trzy osoby: [...] B. W., [...] K. G. i [...] K. S., natomiast zaskarżone orzeczenie (z dnia [...] r.) [...] B. W., której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że pierwsza decyzja była rozstrzygnięciem podjętym kolegialnie, a jedna z osób – [...] brała udział w wydaniu obu decyzji. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS ( o czym orzeczono w punkcie I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...]r. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.