II OSK 1468/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. oraz T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1998/11 w sprawie ze skarg [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. oraz T. S. na uchwałę Rady Gminy Płońsk z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/17/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Gminy Płońsk solidarnie na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. oraz T. S. kwotę 370 (słownie: trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1998/11 oddalił skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz T. S. na uchwałę Rady Gminy Płońsk z dnia 29 grudnia 2010 r., nr III/17/2010 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnosząc jednobrzmiące skargi na uchwałę Rady Gminy Płońsk w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skarżący, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zarzucili liczne naruszenia procedury podjęcia zaskarżonej uchwały dotyczące wszczęcia procedury uchwalenia zmiany studium i podania do publicznej wiadomości, przez co skarżący nic nie wiedzieli o prowadzeniu w tym zakresie postępowania. Zarzucono także: niepowiadomienie stosownych organów o wszczęciu procedury zmiany studium oraz niepowiadomienie ich na etapie uzgadniania i opiniowania projektowanej uchwały; niepowiadomienie obywateli o procedurze wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu; nierozpatrzenie przez Radę Gminy Płońsk uwag uprzednio negatywnie rozpatrzonych przez Wójta Gminy Płońsk; niezgodne z rzeczywistością zaznaczenie na rysunku uwarunkowań zagospodarowania występowanie złóż surowców mineralnych; brak określenia w studium wskaźników zagospodarowania; nieprawidłowe określenie parametru wysokości zabudowy; nieprawidłowe określenie w studium obszarów wymagających obowiązkowego sporządzenia planów w trybie szczególnym; brak rozmieszczenia inwestycji celu publicznego; posługiwanie się niejednorodnym nazewnictwem; brak na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego wyznaczenia stref terenów zamkniętych w zakresie terenów kolejowych i górniczych; brak na rysunku studium określenia terenów wymagających przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; nieprawidłowe nałożenie obowiązku uchwalania planów dla terenów obiektów handlowych powyżej 2.000 m2; wkraczanie ustaleń studium w materię zarezerwowaną dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; niezgodne z prawem ustalenie studium w zakresie ważności decyzji. Podnieśli, że wskazane w skardze ustalenia studium mogą prowadzić do nierówności podmiotów; studium stoi zaś w sprzeczności z wydanymi decyzjami koncesyjnymi i dotyczącymi rekultywacji, prze co jest w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne. Ich zdaniem, studium w części kierunków zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie niejasne; brak jest ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku kierunków i uwarunkowań symbolem opisanym w legendzie jako "tereny planowanych dolesień". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu przedstawionej sprawy stwierdził, że skargi nie mogą zostać uwzględnione. Wskazując na treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd podkreślił, że w świetle tego przepisu na skarżących kwestionujących akt organu gminy spoczywa obowiązek przynajmniej wskazania, na czym polega naruszenie ich interesu prawnego kwestionowanym aktem. Do sądu administracyjnego należy wtedy ocena, czy wskazane naruszenie stanowi naruszenie interesu prawnego i czy naruszenie to jest zgodne z prawem, czy też narusza obowiązujące prawo. Skarżący nie muszą więc wykazywać naruszenia interesu prawnego, lecz jedynie wskazać, jakie ich uprawnienia zostały naruszone kwestionowanym aktem, i w czym te naruszenia miałyby się przejawiać. Jak stwierdził Sąd, w obu skargach - o identycznej treści - w żaden sposób nie wskazano, do których nieruchomości skarżącym przysługują prawa rzeczowe i na czym polega ich zdaniem naruszenie tych praw kwestionowaną uchwałą. Ocena licznych zarzutów naruszenia procedury tworzenia zaskarżonej uchwały zgłoszonych w skardze jest bowiem możliwa przez sąd administracyjny dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że uchwała ta narusza interes prawny skarżących. Pogląd taki – jak podkreślił Sąd - jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 Sąd wskazał, że w wyroku tym zaakcentowano m.in., iż: "Naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można też upatrywać - jak to czyni się w zaskarżonym wyroku - w naruszeniu przepisów procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (...) przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego, aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną. (...) W tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą naruszenia przepisów dotyczących procedury pianistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas kiedy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących". Z uwagi zatem na brak wskazania w skargach wniesionych w niniejszej sprawie, na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą, Sąd stwierdził, że zarzuty dotyczące naruszenia procedury tworzenia tej uchwały nie mogły zostać ocenione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu Sąd oddalił skargi podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku T. S. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w szczególności: a) naruszenie art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezbadanie i nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, niezbadanie przedmiotu skarg i nieorzeczenie co do ich meritum oraz nieodniesienie się do zarzutów i wniosków skarg oraz przytoczonych w nich podstaw prawnych; b) naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez: - hasłowe przestawienie zarzutów skarg i wniosków stron, - nieodzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni tego co było przedmiotem skarg i co wcześniej skarżący podnieśli w pismach wzywających Radę Gminy Płońsk do usunięcia naruszenia prawa, jak też - niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej skarżonego wyroku poprzez poprzestanie wyłącznie na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie interesu prawnego z pominięciem jego regulacji ad. uprawnień, wspartym na końcu uzasadnienia treścią art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem wyłącznie na formalnej, a i to częściowej ocenie skargi, bez jakiegokolwiek zbadania jej zarzutów merytorycznych, - pominięcie art. 3 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności: - uchylenie się od merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały organu samorządu gminnego tj. Rady Gminy Płońsk, - niezbadanie zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem oraz - pominięcie, iż w świetle zarzutów przedstawionych przez skarżących – uwzględniając ilość, szczegółowość oraz merytoryczny charakter tych zarzutów – przy podejmowaniu uchwały Rady Gminy Płońsk Nr III/17/2010 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w sposób oczywisty doszło do naruszenia zasad sporządzania Studium, naruszono również w sposób istotny tryb sporządzania Studium, a także naruszono właściwość organów w tym zakresie – co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały ex lege w całości; b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w szczególności poprzez poprzestanie na ocenie, czy skarżący wykazali istnienie po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy Płońsk, bez zbadania i dokonania oceny, czy zaskarżona uchwała narusza uprawnienia skarżących. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Płońsk, reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargi [...] Sp. z o.o. oraz T. S. stwierdzając, że niemożliwe jest dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały, ponieważ skarżący nie wykazali, iż służy im przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podkreślić należy, że w świetle tego przepisu wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Każdy zatem ze skarżących reprezentuje swój zindywidualizowany interes i tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu może stanowić legitymację do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie podstawą oddalenia skarg było stwierdzenie przez Sąd, iż w obu tych skargach nie wskazano, do których nieruchomości skarżącym przysługują prawa rzeczowe i z czego wywodzą naruszenie tych praw zaskarżoną uchwałą. Takie jednak stanowisko nie znajduje potwierdzenia w aktach niniejszej sprawy. Wskazać należy, że w obu skargach na pierwszej stronie znajdują się numery działek, jakimi władają skarżący. W skardze [...] Sp. z o.o. wskazano, iż spółka jest właścicielem działki nr [...],[...],[...] obręb [...] D., zaś w skardze T. S. wskazano na działki nr [...],[...] obręb [...] D. Powyższe sprawia, że nie sposób zgodzić się z tak kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji o braku wskazania przez skarżących przysługujących im praw rzeczowych do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą, co skutkowało oddaleniem skarg. Rozpoznając zatem sprawę ponownie Sąd I instancji będzie zobowiązany uwzględnić powyższe okoliczności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że niezbadanie przez Sąd I instancji przedmiotu skarg i nieorzeczenie co do ich meritum, czy też nieodniesienie się do zarzutów i wniosków skarg, które to okoliczności powołano w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było konsekwencją stwierdzenia przez Sąd braku uprawnienia do wniesienia w niniejszej sprawie skargi przez obu skarżących. Nie doszło zatem do oceny zaskarżonej uchwały w kontekście zachowania przez organ planistyczny obiektywnego porządku prawnego. Wobec powyższego, nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powyższej ustawy.