II GSK 1315/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 508/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 3. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 4. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. B. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. (dalej: WSA w G. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 508/11 oddalił skargi A. B. na trzy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: SKO) z dnia [...] września 2011 r. o nr [...], [...], [...] stwierdzające nieważności zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wyrok wydano w następującym stanie sprawy: Trzema odrębnymi decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], [...] oraz [...] Burmistrz Miasta L. udzielił A. B. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających odpowiednio: do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18 % alkoholu, w punkcie handlowym "[...]" przy [...] w L. W piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. Burmistrz Miasta L. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2010 r. organ cofnął zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzje te zostały następnie utrzymane w mocy decyzjami SKO z dnia [...] czerwca 2010 r. Wskazane decyzje zostały zaskarżone przez A. B., a WSA w G. wskutek uwzględnienia skarg wyrokami z dnia 18 listopada 2010 r. o sygn. III SA/Gd 387/10, III SA/Gd 388/10 i III SA/Gd 389/10 uchylił decyzje w sprawie cofnięcia zezwoleń polecając rozważenie, w którym z nadzwyczajnych trybów powinno zostać przeprowadzone niniejsze postępowanie. W związku z powyższym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w spawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielających A. B. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Po przeprowadzeniu postępowania trzema decyzjami z dnia [...] maja 2011 r. o nr [...], [...], [...], SKO stwierdziło nieważność zezwoleń. W uzasadnieniach decyzji Kolegium podało, że lokal, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się w budynku mieszkalnym zarządzanym przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]". Stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.), dalej: "u.w.t.", do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należało dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży miał być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Zgody nie wyraziła H. M., która sprzeciwiła się temu w głosowaniu Wspólnoty nad uchwałą Nr [...] r. Tymczasem dla skuteczności udzielonej zgody niezbędne było uzyskanie pozytywnego stanowiska wszystkich członków Wspólnoty. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dalej: "u.w.l.", jeżeli liczba lokali nie jest większa niż 7, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności. Tak więc, do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu wymagana była jednomyślność wszystkich współwłaścicieli, stosownie do art. 199 k.c. Brak zgody H. M. powodował, że A. B. nie dysponował wymaganą zgodą wszystkich współwłaścicieli, o której stanowi art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. Zatem wydanie zezwoleń nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.". We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B. sformułował zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie przepisów, które miały zostać naruszone przez organ wydający zezwolenia w sposób rażący, jak też art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez niezastosowanie się do wskazań i oceny prawnej wyrażonej w wyrokach WSA w G. o sygn. III SA/Gd 387/10, III SA/Gd 388/10, III SA/Gd 389/10. Stwierdził, że wydanie spornych zezwoleń nie spowodowało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a przedmiotową działalność prowadził w spornym lokalu także przed wydaniem zezwoleń. Ocenił, że nie był obowiązany dołączyć do wniosku zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, ponieważ kontynuacja działalności nie stanowiła czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Ponadto postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt I Ns 342/10 uzyskał zgodę na prowadzenie w lokalu użytkowym działalności polegającej na sprzedaży alkoholu. Po rozpatrzeniu wniosków SKO trzema decyzjami z dnia [...] września 2011 r. o nr [...], [...], [...] utrzymało w mocy własne decyzje z dnia [...] maja 2011 r. Kolegium stwierdziło, że wymagana na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. zgoda wszystkich współwłaścicieli nie mogła zostać zastąpiona uchwałą Wspólnoty, przeciwko której głosowała H. M. Jej brak prowadzi do oceny, że zezwolenia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Oceny tej nie zmienia fakt legitymowania się obecnie wymaganą do zgłoszenia wniosku zgodą wyrażoną w postanowieniu Sądu Rejonowego w L., ponieważ orzeczenie to wydane zostało po dacie wydania decyzji, których nieważność stwierdzono. W ocenie SKO nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ WSA w G. nie przesądził trybu prowadzonego postępowania, a decyzje z dnia [...] maja 2011 r. wskazywały, jaki przepis prawa został przez Burmistrza Miasta L. naruszony w sposób rażący. Skargi na powyższe decyzje do WSA w G. wniósł A. B., domagając się ich uchylenia. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że sporne zezwolenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t., podczas gdy decyzje te nie były dotknięte taką wadą. W ocenie skarżącego stanowisko organu, że brak zgody H. M. stanowił wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji było nieuprawnione. Powołany przepis ma określać wyłącznie krąg stron postępowania, podczas gdy wymaganą zgodę wyraża zarządca lub administrator, a nie każdy z właścicieli lokali w budynku wielomieszkaniowym. Skarżący poddał również w wątpliwość posiadanie przez H. M. interesu prawnego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Podkreślił, że wnioskując o wydanie zezwoleń dołączył do wniosków zgodę wyrażoną przez Wspólnotę Mieszkaniową w uchwale nr [...] oraz zgodę Zarządu Wspólnoty. W jego ocenie wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu stanowi czynność zwykłego zarządu, dlatego wystarczająca była zgoda większości współwłaścicieli. W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. WSA w G. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. III SA/Gd 508/11, III SA/Gd 509/11 oraz III SA/Gd 510/11 i postanowił je rozpoznać pod sygn. III SA/Gd 508/11. Wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r. WSA w G. oddalił skargi, uznając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Sąd podał, że stosownie do art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 u.w.t. do wniosku o wydanie zezwolenia należało dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży ma być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, jak też dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu mającego stanowić punkt sprzedaży napojów alkoholowych. Punkt sprzedaży został zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w którym wydzielone zostały 2 lokale mieszkalne i jeden użytkowy. Właścicielami lokalu użytkowego są D. B. i K. B., a lokali mieszkalnych M. M. oraz A. B. Udział w nieruchomości wspólnej posiada również Gmina Miejska L. Skarżący dysponował umową najmu lokalu, jednak przedłożona przez niego zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażona w uchwale nr [...] była wadliwa. Przeciwko niej głosowała H. M., o czym Burmistrz Miasta L. wiedział podczas wydawania zezwoleń, ponieważ uchwała stanowiła załącznik do wniosku. Ponadto, przepis art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 u.w.t. nie wymienia wspólnoty mieszkaniowej wśród podmiotów uprawnionych do wyrażenia zgody. Natomiast jeżeli chodzi o zgodę wyrażoną przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w dniu [...] listopada 2007 r. to w ocenie Sądu I instancji podmiot ten został powołany do istnienia z naruszeniem przepisów u.w.l. Zgodnie bowiem z art. 18 tej ustawy zarząd można skutecznie powołać tylko w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej w formie aktu notarialnego. Innego sposobu i formy ustanowienia zarządu ustawa nie przewiduje. Z akt sprawy nie wynikało, by zarząd powołano zgodnie z wymogami prawa. Do wniosku o wydanie zezwoleń dołączono jedynie uchwałę z zebrania Wspólnoty o powołaniu Zarządu z dnia [...] września 2003 r. Zatem niepowołanie zarządu ma istotne znaczenie, ponieważ w takim przypadku przy zarządzaniu rzeczą wspólną stosować należało, zgodnie z art. 19 u.w.l., przepisy k.c. i k.p.c. o współwłasności, czyli art. 199 - 209 k.c. oraz 611 - 616 k.p.c. W przypadku podejmowania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, do których WSA w G. zaliczył wyrażenie zgody, o której stanowi art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t., niezbędne było uzyskanie pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli. W przypadku jej braku współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przez sąd powszechny. Jeden z takich dokumentów należało dołączyć do wniosku, a jego brak stanowił negatywną przesłankę do wydania zezwolenia. Zatem, z uwagi na oczywistość naruszenia prawa istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ ich skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a., ponieważ wskazany wyrok WSA w G. nie przesądził kierunku prowadzonego postępowania. Uznał, że H. M. służył status strony w postępowaniu, ponieważ źródło jej interesu prawnego wywodzi się z prawa własności do lokalu mieszkalnego, tj. art. 140 k.c. Zwrócił ponadto uwagę, że wobec udzielenia skarżącemu prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia 26 lipca 2011 r. zgody na czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu użytkowym) może on ponownie ubiegać się o wydanie zezwoleń. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 marca 2012 r. wniósł A. B., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił naruszenie I. prawa materialnego polegające na: 1. błędnym zastosowaniu art. 199 k.c. i uznaniu, że wyrażenie zgody na kontynuację prowadzenia sprzedaży alkoholu stanowiło czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, przez co wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli budynku, 2. niezastosowanie art. 201 k.c. i błędnym uznaniu, że zgoda większości właścicieli przedmiotowego budynku była niewystarczająca do spełnienia wymogu określonego w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t., 3. zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stanie faktycznym tego nieuzasadniającym, tj. uznaniu, że wydanie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży alkoholu nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. przez przyjęcie przez WSA w G. stanu faktycznego ustalonego przez SKO, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie autora skargi kasacyjnej w okolicznościach sprawy wystarczające było wyrażenie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych tylko przez większość współwłaścicieli nieruchomości, ponieważ zgoda taka nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Skarżący w przedmiotowym lokalu prowadzi sprzedaż alkoholu od kilkunastu lat, a ubieganie się o kolejne zezwolenia na prowadzenie takiej działalności nie wiązało się ze zmianą przeznaczenia wynajmowanego lokalu. Wynikało ono wyłącznie z faktu upływu terminu poprzednich zezwoleń. Przez to zgoda H. M. nie była warunkiem niezbędnym do wydania skarżącemu wnioskowanych zezwoleń. Ponadto wobec tego, że pojęcie czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną ma charakter otwarty i kwalifikacja danej sytuacji faktycznej następuje w oparciu o okoliczności sprawy i realia społeczno-gospodarcze, brak zgody jednego ze współwłaścicieli nie mógł zostać oceniony w kategoriach oczywistego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. M. wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna A. B. zasługuje na uwzględnienie, bo ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie, które wskazuje kasator. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego, zatem skarga kasacyjna może być merytorycznie rozpoznana. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni albo niewłaściwym zastosowaniu lub na naruszeniu prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna A. B. oparta została na obu podstawach prawnych. W takim przypadku, Sąd II instancji musi w pierwszej kolejności rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, bo tylko w sytuacji wykazania naruszeń przepisów procesowych można dokonać wiążącej oceny stosowania przepisów prawa materialnego. Jako zarzut naruszenia przepisów procesowych skarżący kasacyjnie wskazuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ten zarzut formalnie jest postawiony w sposób odpowiadający warunkom określonym w przepisach prawa, jednak nie oznacza, że jest merytorycznie trafny. W ocenie NSA kontrolowane postępowanie, a tym samym wyrok objęty skargą kasacyjną nie narusza przepisów wskazanych w podstawie kasacyjnej. WSA w G. poprawnie przyjął jako podstawę wyrokowania stan faktyczny ustalony przez organy, a one działały w sposób, który pozwolił na ustalenie stanu faktycznego w sposób określony w przepisach prawa. Zatem Sąd I instancji nie ustalił wadliwie i niewyczerpująco stanu faktycznego sprawy, ale dokonał jego oceny w sposób odmienny od oczekiwań kasatora. Ocena stanu faktycznego nie może być zarzutem braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Z tego więc powodu ten zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieskuteczny. W ocenie NSA nieskuteczne są zarzuty objęte pkt I ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenie art. 199 k.c. i art. 201 k.c. Strona nie może czynić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tych przepisów skoro Sąd I instancji nie jest właściwy do stosowania tych norm. Podkreślić należy, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Działalność administracji m.in. polega na stosowaniu prawa, ale nigdy nie może to być prawo cywilne. Wprawdzie uzasadnienie skarżonego wyroku szczegółowo odnosi się do treści tych przepisów, ale w tym zakresie jest ono zupełnie zbędne, zatem wadliwe, przy czym wada tego rodzaju nie została wskazana w podstawie kasacyjnej co oznacza, że NSA nie może brać jej pod rozwagę z urzędu, ze względu na charakter postępowania kasacyjnego. W rozpoznawanej sprawie istotnym problemem nie jest zakres i konsekwencje art. 199 i art. 201 k.c., bo z tych przepisów mogą wynikać dla stron określone uprawnienia, ale są poza kognicją sądów administracyjnych, natomiast jest nim wpływ braku pisemnej zgody o jakiej stanowi art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. na ważność zezwolenia. NSA stoi na stanowisku, że brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. jest wadą postępowania w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jednak wydanie takiego zezwolenia pomimo braku zgody nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Z tego więc powodu stwierdzić należy, że trafny jest zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na uznaniu, że w stanie faktycznym sprawy zezwolenia dla kasatora wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Sąd II instancji podkreśla, że stwierdzenie nieważności jako sposób weryfikacji decyzji ostatecznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, które dotykają jej treści i z tego powodu takie rozstrzygnięcie jest niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia praworządności, zatem przyczyny nieważności decyzji powinny być rozumiane w sposób ścieśniający, a w każdym razie mają wynikać z ustawy, by można stwierdzić, że treść decyzji podlegającej stwierdzeniu nieważności pozostaje w oczywistej sprzeczności z jednoznaczną treścią przepisu prawa. W sprawie objętej skargą kasacyjną ten warunek nie występuje. Organ i Sąd I instancji przyjmują, że brak zgody wskazanej w art. 18 ust. 6 pkt 3 u.w.t. jest wadą treści decyzji, jednak analiza wskazanej regulacji do takiego wniosku nie prowadzi. Wskazana pisemna zgoda, jest dokumentem, który należy dołączyć do wniosku. Niewątpliwie jest to dokument niezbędny do ubiegania się o zezwolenie, ale jego brak nie może być traktowany jako wada w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie NSA ten brak nie wpływa na tok postępowania w sprawie zezwolenia, gdyż wszczęcie tego postępowania może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy wniosek odpowiada wymogom określonym w ustawie i posiada prawem określone załączniki. W innym przypadku postępowania nie wszczyna się, a organ, który rozpoznaje taki wniosek ma obowiązek wezwać stronę do jego uzupełnienia i wyciągnąć konsekwencje prawne w sytuacji, gdy wniosek nie zostanie uzupełniony. Wszczęcie postępowania i wydanie decyzji pomimo niekompletności wniosku nie może być sanowane korzystaniem z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił wyrok WSA w G. z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 508/11 oraz uchylił objęte skargą decyzje SKO. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.