II OSK 1496/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1261/11 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1261/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Koszalin, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), nakazał M. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w K., z uwagi na brak możliwości legalizacji tej budowy. W dniu [...] czerwca 2011 r. M. K. złożył osobiście w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Koszalin wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Wniosek został następnie przekazany do ZWINB w Szczecinie, który postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 59 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przez M. K. odwołania od ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Koszalin. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na niedopełnienie przez M. K. czynności, dla której określony był uchybiony termin, tj. - niewniesienie jednocześnie ze złożeniem ww. wniosku odwołania od decyzji PINB w Koszalinie z dnia [...].11.2009 r., pismem z dnia [...].07.2011 r. organ odwoławczy wezwał go do uzupełnienia w terminie 7 dni ww. braku formalnego. W odpowiedzi na ww. pismo M. K. wniósł za pośrednictwem PINB w Koszalinie pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r., noszące znamiona odwołania od decyzji ww. organu z dnia [...] listopada 2009 r. Następnie pismo to zostało uzupełnione pismem z dnia [...] września 2011 r. Rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jednocześnie zgodnie z § 2 tego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji uzasadniony został okolicznością, iż z nieznanych skarżącemu przyczyn, kwestionowana decyzja nie została mu doręczona. W ocenie ZWINB w Szczecinie przedstawiona argumentacja nie może stanowić podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu powiatowego. Kwestionowana decyzja PINB w Koszalinie została doręczona M. K. na adres, którego używa on jako adresu do korespondencji, tj.: ul. [...],[...] K.. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej wynika, iż ww. decyzja została doręczona M. K. pod ww. adresem w dniu [...] listopada 2009 r. w drodze tzw. doręczenia zastępczego, na skutek niepodjęcia korespondencji pomimo dwukrotnego awizowania pod wskazanym adresem. Jak podkreślił organ, z wniosku o przywrócenie terminu wynika, iż skarżący wiedział o trudnościach związanych z odbiorem kierowanej do niego korespondencji, jednak nie podjął żadnych kroków mających na celu ich usunięcie. Kwestionowana decyzja była awizowana dwukrotnie (w dniach: [...] i [...] listopada 2009 r.) przez pracownika poczty, na adres wskazywany przez samego skarżącego jako adres do korespondencji. Kwestionowana decyzja została skarżącemu przesłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W takim przypadku, zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a., jeżeli pracownik poczty nie zastanie adresata pisma, pozostawia w widocznym miejscu zawiadomienie o pozostawieniu tego pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w określonym terminie w odpowiedniej palcówce pocztowej. Mając na względzie powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Koszalin z dnia [...].11.2009 r. nie nastąpiło bez winy M. K. W przedmiotowej sprawie nie została zatem spełniona konieczna do przywrócenia terminu przesłanka, o której mowa w art. 58 § 1 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie M. K. podniósł, iż w żaden sposób nie poczuwa się do winy, że nie otrzymał decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Cały czas mieszka i przebywa pod podanym adresem, znanym organowi i na każde jego wezwanie reagował, po potrzymaniu pisma. Skarżonej decyzji jednak nie otrzymał i nie wiedział o jej wydaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za uzasadnioną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. Jak zaznaczył Sąd, zgodnie z będącym podstawą zaskarżonego postanowienia przepisem art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, a prośbę o przywrócenie terminu strona wniesie w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu strona winna dopełnić czynności, dla której określony był termin. A zatem, jak stwierdził Sąd, o przywróceniu uchybionego terminu można orzec jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w przywołanym wyżej art. 58 K.p.a. W pierwszej kolejności należało jednak rozstrzygnąć ponad wszelką wątpliwość, czy w niniejszej sprawie doszło do prawidłowego i skutecznego doręczenia skarżącemu postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu organ, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie ustalił daty doręczenia M. K. decyzji PINB. Jak podkreślił Sąd, sposób doręczania pism w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 39-45 k.p.a. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Osobie fizycznej, pisma w postępowaniu administracyjnym należy doręczać zgodnie z dyspozycją art. 42 § 1 - § 3 k.p.a. Zastosowanie znajdują tu także art. 43 i art. 44 k.p.a. Skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a., zależy od łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, a więc niemożności doręczenia pisma adresatowi (w trybie art. 42 § 1- § 3 k.p.a.), jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy (w trybie art. 43 k.p.a.), pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym, umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję (lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a.) oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, dołączonego do doręczanej przesyłki. Na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich, wskazanych przez powołany przepis, warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi i z uwagi na ustanowienie w nim tzw. fikcji prawnej doręczenia, wymienione w nim warunki muszą być spełnione w sposób nienasuwający wątpliwości. Jeśli zatem w niniejszej sprawie domniemanie doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. byłoby uzasadnione, to należałoby rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu, co w świetle art. 58 § 1 k.p.a. wymagałoby ustalenia okoliczności uprawdopodabniających brak winy strony w uchybieniu terminu. Jeśli natomiast nie zostały spełnione warunki szczegółowo wskazane w art. 44 § 1-3 k.p.a., np. nie ma adnotacji o datach awizowania przesyłki czy miejscu pozostawienia zawiadomienia zawierającego informację o możliwości odbioru pisma, to nie można przyjąć fikcji doręczenia, a zatem nie zaczął biec termin do dokonania danej czynności i wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności jest bezprzedmiotowy. Analizując znajdujący się w aktach sprawy dowód doręczenia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję PINB z dnia [...] listopada 2009 r. (koperta oraz zwrotne potwierdzenie odbioru pisma), Sąd stwierdził, że ww. dowód nie zawiera informacji o miejscu pozostawienia przez doręczającego zawiadomienia o możliwości odbioru listu w oddawczym urzędzie pocztowym. Dowód doręczenia winien bowiem zawierać określenie miejsca pozostawienia informacji o przesyłce, tj. w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Jak podkreślił Sąd, jeżeli nie wiadomo lub istnieją rozbieżności co do tego, jak działał doręczający, albo nie dopełnił on wskazanych wyżej warunków co do miejsca umieszczenia awiza w określonych miejscach, to doręczenia nie można uważać za dokonane i nie można tym samym uznać, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia zażalenia. Brak określenia miejsca pozostawienia przesyłki, prowadzi do wniosku, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie M. K. decyzji organu I instancji. Z kolei nieprawidłowość doręczenia przesyłki nie jest przesłanką przywrócenia terminu. Jeśli bowiem przesyłka zawierająca postanowienie nie była prawidłowo awizowana, to termin do wniesienia zażalenia nie rozpoczął biegu, a tym samym nie doszło do uchybienia terminu i bezprzedmiotowe jest żądanie jego przywrócenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowienia ZWINB z dnia [...] września 2011 r. w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący dowodem w postaci potwierdzenia odbioru przesyłki winien wykazać miejsce pozostawienia informacji o przesyłce tj. w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. W konsekwencji powyższego naruszenia, w ocenie organu, Sąd dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie M. K. decyzji PINB w Koszalinie. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie, wobec wynikających z akt sprawy okoliczności faktycznych, kluczowym zagadnieniem stała się możliwość uznania fikcji prawnej doręczenia pisma, o jakiej stanowi art. 44 k.p.a. Podkreślić należy, że nowelizacja tego przepisu wprowadzona ustawą z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 78, poz. 682) miała na celu dostosowanie przepisów ustawy do stanowiska, jakie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002 r., sygn. akt SK 35/01 (Dz.U. Nr 175, poz. 1318), w którym zaakcentowano potrzebę dwukrotnej awizacji pism sądowych ze względu na poszanowanie prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęto, że powyższy obowiązek istotny jest również dla stron postępowania administracyjnego, którym ograniczenie w doręczeniu pism może bezpośrednio uniemożliwić skorzystanie z drogi sądowej kontroli działania administracji publicznej. Wskazać zatem należy, że przepis art. 44 k.p.a. zawiera normę, która stanowi o uprawnieniu adresata pisma do odebrania w określonym czasie przesyłki osobiście, co jednocześnie po stronie operatora pocztowego oznacza obowiązek przechowania pisma oraz zawiadomienia o tym fakcie adresata. Skuteczność zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej uzależniona jest m.in. od zachowania ustalonej w art. 44 § 2 k.p.a. kolejności miejsc, w których adresat może się z powyższą informacją zapoznać i skorzystać z możliwości odbioru pisma. Przepis ten zatem w pierwszej kolejności wymienia oddawczą skrzynkę pocztową, następnie wskazuje drzwi mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Ostatnim ze wskazanych miejsc jest widoczne miejsce przy wejściu na posesję adresata. Domniemanie doręczenia, o którym stanowi art. 44 § 4 k.p.a., będzie mogło zostać obalone jedynie wówczas, gdy doszło do nieprawidłowości w podejmowaniu czynności określonych przepisem art. 44 k.p.a. W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wobec braku adnotacji na druku dowodu doręczenia o miejscu pozostawienia informacji o przesyłce i możliwości jej odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej, nie można było uznać za skuteczne doręczenie tej przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący zamieszkuje w samowolnie wybudowanym domu, który nie jest oznaczony numerem, na działce co do której toczy się aktualnie postępowanie podziałowe. Powyższa okoliczność nakazywała dochowanie szczególnej staranności w zawiadamianiu adresata o pozostawieniu niedoręczonej przesyłki w placówce pocztowej, jak i dokonywaniu przez organ oceny skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W świetle powyższego należało zgodzić się z przyjętym przez Sąd I instancji stanowiskiem, iż brak było w niniejszej sprawie podstaw do przyjęcia procesowego skutku prawnego doręczenia stronie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Koszalin z dnia [...] listopada 2009 r. Stwierdzenie to uzasadniało uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.