I OSK 1161/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 13/12 w sprawie ze skargi A. S. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia przepisów przez NZOZ postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 13/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 27 października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że skarżący wniósł skargę na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2011 r. informujące o braku naruszenia przepisów przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w P., tj. na postępowanie wyjaśniające zakończone rozstrzygnięciem z dnia [...] września 2011 r. (sygn.: [...]), w którym Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdził naruszenia praw pacjenta – A. S. do dostępu do dokumentacji medycznej przez NZOZ [...] w P.. Przytaczając treść art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, iż skargę do sądu administracyjnego można wnieść na akty i czynności wymienione w tym przepisie. Natomiast niedopuszczalna jest skarga na pismo informujące o braku naruszenia praw pacjenta, gdyż pismo takie nie rodzi po stronie skarżącej żadnych praw i obowiązków. Tym samym nie ma charakteru aktu administracyjnego. Natomiast, jak wynika z art. 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne (takie jak decyzje, postanowienia). W treści rozpoznawanej skargi skierowanej do Sądu, skarżący nie wskazał natomiast na żaden tego typu akt będący przejawem władzy organu i podlegający kontroli sądowej. Nie zarzucił organowi w tym zakresie również żadnej bezczynności, czy przewlekłości. Natomiast samo pismo informujące o braku naruszenia praw pacjenta nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dopiero akt kończący postępowanie, jeżeli na mocy szczególnych przepisów nie podlegałby rozpoznaniu przez inny sąd, mógłby być zaskarżony do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd wyjaśnił, że na podstawie art. 107 k.p.a. można wskazać minimum niezbędnych elementów jakie łącznie powinno posiadać pismo organu, aby można je było uznać za decyzję administracyjną i że należą do nich: oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ponadto decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżone pismo z [...] października 2011 r. informujące o braku naruszenia prawa pacjenta nie zawiera jednostronnego władczego rozstrzygnięcia będącego wyrazem woli organu, nie zawiera podstawy prawnej oraz pouczenia, czy i w jakim trybie służy od niego odwołanie. Pisma tego nie można więc uznać za decyzję, która załatwia sprawę co do meritum. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli czynności Rzecznika Praw Pacjenta pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 51–53 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. 2009 nr 52, poz. 417); 2) art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż przeprowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowanie wyjaśniające, nie stanowiło czynności z zakresu administracji publicznej, jak również błędne uznanie, że przeprowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta czynności oraz wydane na ich podstawie rozstrzygnięcie nie dotyczą uprawnień wynikających z przepisów prawa, co prowadziło do błędnej konstatacji, iż w rozpatrywanej sprawie skarga jest niedopuszczalna; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i błędne uznanie, iż kontrola czynności podejmowanych w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta, a więc centralny organ administracji rządowej, nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze do WSA (podczas gdy obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów wobec utrwalonej w tej kwestii linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest niepodważalny), w tym do kwestii, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia praw pacjenta, poszkodowany, którego prawa zostały naruszone, nabywa prawo do dochodzenia zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z treści art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta wynika, że wszystkie czynności wykonywane w oparciu o przepisy ustawy oraz objęte jej zakresem są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Skarżący wskazał, iż przedmiotem skargi nie było pismo rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] października 2011 r., a czynności przeprowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta w ramach prowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego, zakończone rozstrzygnięciem przedstawionym w przedmiotowym piśmie, które w ocenie skarżącego podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, iż pismo Rzecznika Praw Pacjenta informujące o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta nie jest aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepisy art. 3, 4, i 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczają przedmiotowy zakres postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym art. 3 określa formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne. Podstawowym przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna, a także postanowienie. Natomiast art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy dopuszcza również skargę na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym musi istnieć bezpośredni związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawnych. Oznacza to, że nie każdy akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było wyjaśnienie Rzecznika Praw Pacjenta skierowane do skarżącego o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta. Bezsporne jest, iż Rzecznik Praw Pacjenta jest organem administracji publicznej (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 159: dalej ustawa). Do postępowania wyjaśniającego dot. naruszenia praw pacjenta prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 54 ustawy), a w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika, że nie doszło do naruszenia praw pacjenta, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, przy czym stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a. (art. 53 ust. 3) ustawy). Jednakże te unormowania nie przesądzają, że wydany akt, czy też podjęta przez Rzecznika w tym zakresie czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak to bowiem podniesiono wyżej nie każdy akt lub czynność podejmowana przez organ administracji publicznej przy odpowiednim zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega kognicji sądu administracyjnego. Musi on bowiem zawierać rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach danego podmiotu lub dotyczyć tych praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego podjęta przez Rzecznika czynność stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą jego uprawnień jako pacjenta wynikających z przepisów prawa i w związku z tym objęta jest kognicją sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pogląd ten nie jest zasadny, bowiem prowadzone przez Rzecznika postępowanie ma na celu stwierdzenie czy doszło do naruszenia praw pacjenta i opinia, iż do takiego naruszenia nie doszło, w żaden sposób nie odnosi się do ustawowo zagwarantowanych praw skarżącego jako pacjenta. Ani tych praw nie przyznaje czy konkretyzuje, ani ich nie pozbawia. Opinia ta nie wywołuje w tym zakresie żadnych skutków prawnych dla skarżącego. Stosownie do art. 4 ustawy skarżący posiada uprawnienie do uzyskania odpowiedniej sumy tytułem zadośćuczynienia w razie zawinionego naruszenia określonych praw pacjenta, a uprawnienie to w żaden sposób nie jest uzależnione od stanowiska Rzecznika co do wystąpienia bądź niewystąpienia naruszeń praw pacjenta. Dodać należy, iż nawet w przypadku stwierdzenia przez Rzecznika naruszenia praw pacjenta jego wystąpienia, zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, czy też do organu nadzorczego nad tymi jednostkami, nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Ustawa w zakresie prowadzonego w trybie przepisów art. 50-53 postępowania wyjaśniającego co do naruszenia praw pacjenta nie przewiduje w żadnym wypadku wydania stosownych aktów administracyjnych o charakterze władczym , w przeciwieństwie do prowadzonego przez Rzecznika postępowania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów uregulowanego w Rozdziale 13 ustawy. Zgodnie z przepisami tego rozdziału Rzecznik Praw Pacjenta wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania w tych sprawach, a także określone decyzje, tak co do kwestii proceduralnych, jak i merytorycznych m.in. obligujących do określonych działań bądź zaniechań. W takiej sytuacji ustawodawca, odmiennie niż to ma miejsce w przypadku postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 50-53 ustawy, przewidział prawo do wniesienia skargi na decyzję Rzecznika do sądu administracyjnego., zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy. Tak więc sam ustawodawca wprowadza dwa rozwiązania prawne, które mają służyć ochronie praw pacjenta, przy czym tylko jedno z nich przyznaje Rzecznikowi uprawnienie do władczego rozstrzygnięcia, ale nie o samych prawach, ale o ich właściwej realizacji. Ponadto przywołać tutaj można stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1469/13, gdzie w podobnej sprawie Sąd uznając, iż czynności podejmowane w postępowaniach wyjaśniających prowadzonych w trybie przepisów art. 50–53 ustawy nie podlegają zaskrzeniu do sądu administracyjnego, wskazał m.in., że instytucja Rzecznika Praw Pacjenta została ukształtowana na wzór Rzecznika Praw Obywatelskich, w przypadku którego ocena podejmowanych przez niego działań nie należy do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.