II OSK 1469/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2759/12 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie skargi na pismo oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P. B., wniesioną na pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd przytoczył szczegółowo postępowanie toczące się przed Rzecznikiem, wskazując między innymi, iż pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Rzecznik, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wszczętego wnioskiem E. V., stwierdził naruszenie prawa pacjentki do świadczeń zdrowotnych. Pismo to wystosowane zostało na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.) i skierowane było do dr n. med. P. B. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. P. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie godząc się z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Rzecznik poinformował P. B., iż ponowne rozpatrzenie sprawy jest niemożliwe, bowiem zgodnie z art. 53 ust. 3 powołanej ustawy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje tylko w przypadku gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdzi naruszenia praw pacjenta. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje tylko wnioskodawcy. Pismo to stało się przedmiotem skargi P. B. Przechodząc do oceny skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności uznał za niezbędne ustalenie, czy sprawa, w jakiej ją wniesiono, znajduje się w kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] września 2012 r. nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowisko Rzecznika, wyrażone tym pismem, nie jest ani decyzją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym. Stanowi ono jedynie informację, pouczającą P. B. o tym, iż niemożliwe jest ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku E. V. Sąd uznał, że słusznym było stanowisko Rzecznika, który wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje tylko w przypadku gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik Praw Pacjenta nie stwierdzi naruszenia praw pacjenta. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje tylko wnioskodawcy. Sąd uznał, iż pismo Rzecznika nie było żadnym z aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. Ponadto, niedopuszczalność wniesienia skargi miałaby, zdaniem Sądu, wynikać z faktu, iż w sprawie nie zostało wystosowane jakiekolwiek pismo mogące być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w myśl art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. Sąd podkreślił też, iż stanowisko rzecznika wyrażone w trybie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta, nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresata wystąpienia. Czynności podejmowane w związku z wystąpieniem mają charakter postulatywny. Dopiero ewentualne postępowania, wszczęte na skutek żądań i wniosków Rzecznika, mogą zakończyć się rozstrzygnięciami innych organów, które będą mogły stać się przedmiotem skargi. Ze skargą kasacyjną na powyższe postanowienie wystąpił P. B., prawidłowo reprezentowany. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu postawiono zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że stanowisko Rzecznika Praw Pacjenta wydawane w oparciu o art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków lekarza wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji stanowiło naruszenie konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta Rzecznik jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach praw pacjentów. Z kolei stosownie do art. 54 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy kpa, w tym także art. 127 § 3 kpa, zgodnie z którym od decyzji organów rangi ministerialnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nawet jeśli przyjąć, że do wystąpień Rzecznika nie mają zastosowanie przepisy kodeksu, to – zdaniem skarżącego – wystąpienie takie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, jest bowiem wydawane przez organ w zakresie nadzoru nad przestrzeganiem praw pacjentów. Wskazano też, iż przeciwko P. B. toczy się postępowanie cywilne o ustalenie odszkodowania i renty na rzecz I. W. Kwestionowane wystąpienie rzecznika jest głównym dowodem w tej sprawie, zatem nie można przyjąć, że nie dotyczy ono jego interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny określono w § 2 art. 183 powołanej ustawy. Przy czym, wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 ustawy P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy P.p.s.a. został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Istota sprawy sprowadza się, więc do oceny charakteru prawnego pisma z dnia [...] września 2012 r., a mianowicie, czy ma ono walor decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 107 kpa, lub też stanowi inny akt albo czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień, czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisemne stanowisko organu z dnia [...] września 2012 r., nie posiada większości cech charakterystycznych dla decyzji, jakie zostały określone w art. 107 § 1 kpa. Niezbędnym, bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej, stanowiącej rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że jest to jeden z tych elementów składowych decyzji, bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to, więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Oznacza to, że rozstrzygnięcie administracyjne nakłada na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, który to obowiązek powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Podkreślić trzeba też, iż stosownie do art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z drugiej jednak strony nie wszystkie składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. W świetle orzecznictwa (por. wyrok NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81;OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169) oraz piśmiennictwa (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 8 wydanie, str. 507 i następne) jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z dnia [...] września 2012 r. nie zawierało tych wszystkich elementów. Przede wszystkim, jak już wskazano powyżej, pismo to nie zawierało rozstrzygnięcia, a w istocie było stanowiskiem organu, który pisemnie poinformował skarżącego o tym, iż w ocenie Rzecznika Praw Pacjenta nastąpiło naruszenie prawa E. V. do świadczeń zdrowotnych, a także o tym, że niemożliwym jest uwzględnienie wniosku P. B. o ponowie rozpatrzenie sprawy, bowiem prawo do wystąpienia z takim żądaniem przysługuje jedynie osobie, na wniosek której wszczęte było postępowanie przez Rzecznikiem. Wynika to wprost z treści art. 53 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta. Przedmiotowe pismo nie jest też innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie rozstrzyga ono – wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej – o prawach i obowiązkach lekarza. Jak już podkreślono wcześniej pismo z dnia [...] września 2012 r. było jedynie informacją udzieloną P. B. Nawet samo wystąpienie Rzecznika z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzające naruszenie prawa wnioskodawczyni do świadczeń zdrowotnych nie może być uznane za żaden z aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wystąpienie takie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu. Może ono stać się jedynie podstawą wniosków i żądań Rzecznika skierowanych do innych organów bądź instytucji i dopiero ewentualne decyzje wydawane przez te organy mogłyby stać się przedmiotem skargi, o ile oczywiście przepisy odrębne przewidywałyby możliwość ich zaskarżenia do sądu administracyjnego. W żadnym razie za dopuszczalnością skargi nie będzie przemawiał fakt wszczęcia przeciwko P. B. postępowania cywilnego o ustalenie odszkodowania i renty, w którym stanowisko Rzecznika, wyrażone w dniu [...] lipca 2012 r., stanowi główny dowód. Chęć obalenia mocy dowodowej tego dokumentu nie rodzi w żadnym przypadku możliwości uprawnienia negowania tego stanowiska w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Rzecznik Praw Pacjenta, choć może brać udział w postępowaniu przed sądem cywilnym na prawach przysługujących prokuratorowi, z modyfikacjami wynikającymi z art. 1 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta, powstrzymuje się od działań, które mogłyby stanowić formę oddziaływania na działalność orzeczniczą sądów. Stwierdzenie naruszenia praw pacjenta pozostaje, więc jednym z dokumentów sądowych, które sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek wziąć pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego. Ciągle, jednak na stronie wywodzącej skutki prawne z takiego dokumentu, będzie spoczywał obowiązek udowodnienia faktu zawinionego naruszenia prawa. Co więcej, obok jednoznacznego wskazania na osobę, której przysługuje prawo do zanegowania czynności dokonanej przez rzecznika, zgodnie z art. 53 ust. 3, wnioskodawca może zwrócić się do rzecznika o ponowne rozpatrzenie sprawy, ustawa nie zawiera jednoznacznej normy umożliwiającej pacjentowi lub wnioskodawcy skierowania sprawy na drogę sądową. W tej samej ustawie ustawodawca, bowiem wyraźnie stwierdza prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Rzecznika (art. 66 ust. 1 ustawy), stąd a contrario w innych sprawach należących do właściwości rzecznika taka skarga nie przysługuje (zob. A. Augustynowicz, A. Budziszewska-Makulska, Ustawa o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta. Komentarz, wyd. 1, Wa-wa 2010, s. 216 i nast.). Tym bardziej, nie jest dopuszczalna droga sądowoadministracyjna dla podmiotu, który nie był wnioskodawcą w sprawie. Przyjęcie odmiennej wykładni powodowałoby różnice w funkcjonowaniu dwóch podobnych instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich i ukształtowanego na jego wzór Rzecznika Praw Pacjenta. W przypadku Rzecznika Praw Obywatelskich nie do sądu administracyjnego należy ocena podejmowanych przez niego działań (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007, sygn. akt II SA/Wa 1528/07, Lex nr 549493), a co za tym idzie taka ocena nie będzie możliwa, również w przypadku Rzecznika Praw Pacjenta. W tym stanie rzeczy za niezasadne uznać należało zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty. Mając na uwadze powyższe i uznając postanowienie odrzucające skargę P. B. za wydane zgodnie z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.