II OSK 2538/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 769/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2010 r., w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (IV SA/Wa 769/10), uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynikają następujące istotne okoliczności sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2010 r., na skutek zażalenia U. N., uchylił postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z [...] września 2008 r., którym w związku z wystąpieniem Burmistrza Miasta Brodnica uzgodniono decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego (polegającej na przebudowie stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na wieży zamku w Brodnicy), z tego powodu, że w postępowaniu w sprawie wydania tego postanowienia nie brały udziału wszystkie podmioty, będące stronami w postępowaniu toczącym się przed Burmistrzem Miasta Brodnica. W szczególności Minister wskazał, że w postępowaniu w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie brało udziału 120 mieszkańców Brodnicy, w imieniu których w postępowaniu przed Burmistrzem działała U. N., oraz Prokurator Prokuratury Rejonowej w Brodnicy, który zgłosił swój udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podmioty te – według Ministra - nie brały udziału w postępowaniu w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż ani nie zostały zawiadomione o tym postępowaniu, ani nie doręczono im wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia. W skardze na postanowienie Ministra z [...] marca 2010 r. Prokurator, przyznając, że został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu, twierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż czerpał informacje o tym postępowaniu z innych źródeł, m.in. od Burmistrza Miasta Brodnica. Podniósł, że znał też postanowienie tego organu z [...] września 2008 r. i nie znajdując podstaw do jego zakwestionowania nie wniósł zażalenia. Ponadto, według Prokuratora w postępowaniu prowadzonym przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu nie pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniu 120 mieszkańców Brodnicy, gdyż udzielili oni pełnomocnictwa U. N., która w tym postępowaniu brała udział, m.in. to jej doręczono postanowienie z [...] września 2008 r. W końcu Prokurator zarzucił, że postępowanie prowadzone przez Ministra było przewlekłe, gdyż trwało prawie półtora roku. Uzasadniając wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uwzględnia skargę Prokuratora z przyczyn, które w skardze nie zostały wskazane. W ocenie Sądu pierwszej instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył przepisy postępowania, gdyż nie przeprowadził właściwie wstępnego badania wniesionego zażalenia pod kątem legitymacji podmiotów wnoszących zażalenie. W tym względzie wskazał, że U. N. pismami z 29 września 2008 r. oraz 20 lipca 2009 r. wniosła zażalenie na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z [...] września 2008 r. w imieniu własnym i 120 mieszkańców Brodnicy, którzy zostali wymienieni na liście załączonej do pisma z 12 lutego 2007 r. Dalej wskazał, że U. N. w piśmie z 20 lipca 2009 r. wyjaśniła, że kilka osób z tej listy nie żyje oraz że przedłożyła organowi odwoławczemu pełnomocnictwa od 97 osób. Wyjaśniając natomiast interes prawny osób, w imieniu których wnosi zażalenie, podała, że przesądza o tym zamieszkiwanie w pobliżu projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy, jak podał Sąd pierwszej instancji, postanowieniem z [...] marca 2010 r. (odrębnym od tego, które jest przedmiotem zaskarżenia) umorzył postępowanie zażaleniowe w stosunku do 29 osób, spośród 97, którzy udzieli U. N. pełnomocnictwa, z powodu braku legitymacji do wniesienia zażalenia. Natomiast merytorycznie - wydając zaskarżone postanowienie - rozpoznał zażalenia 62 osób, w tym U. N.. Sąd pierwszej instancji stwierdził w związku z tym, że organ odwoławczy pominął spośród osób, które udzieliły U. N. pełnomocnictwa, zażalenia 7 osób. Według Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił także ile i które osoby spośród tych, które nie udzieliły U. N. pełnomocnictwa, a które znalazły się na liście 120 osób, podtrzymują zażalenie wniesione w ich imieniu, są niepełnoletnie bądź nie żyją. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obowiązkiem organu odwoławczego było dokładne ustalenie, które konkretnie osoby wniosły zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, następnie zbadanie czy do wniesienia tego zażalenia legitymuje je interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i w końcu sprawdzenie, czy zachowały termin do wniesienia zażalenia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że U. N. wniosła zażalenie nie tylko w imieniu własnym, ale i 120 osób wymienionych oraz podpisanych na liście załączonej do pisma z 12 lutego 2007 r. Następnie przedstawiła pełnomocnictwa od 61 osób wymienionych w zaskarżonym postanowieniu, wyjaśniając, że od pozostałych osób pełnomocnictwa nie udało się jej uzyskać. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem organu odwoławczego było ustalenie stanowiska pozostałych osób, w imieniu których U. N. wniosła zażalenie. W przypadku podtrzymania zażalenia, osoby te winny je podpisać, bądź udzielić stosownego pełnomocnictwa. Tymczasem – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - organ administracji w ogóle nie zajął się tą kwestią, a nawet pominął zażalenia 7 osób, które udzieliły U. N. pełnomocnictwa. W końcu w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie mógł uchylać postanowienia organu pierwszej instancji z powodu niezapewnienia prawa czynnego udziału w postępowaniu 120 osobom, bowiem w następstwie zbadania interesu prawnego mogłoby się okazać, że osoby te interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie posiadają, a ponadto mogły być wśród nich osoby niepełnoletnie lub nieżyjące. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Prokuratora, że pozbawienie go prawa czynnego udziału w postępowaniu prowadzonym przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu było naruszeniem przepisów postępowania, ale nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Odnośnie do zarzutu przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że na obecnym etapie postępowania nie jest on skuteczny, gdyż należało go sformułować, gdy sprawa nie była jeszcze załatwiona. Skarga kasacyjna Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została oparta na podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Zarzucono w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, mimo że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, z uwzględnieniem art. 106 k.p.a., nie wynika, aby organy prowadzące postępowanie uzgodnieniowe były zobowiązane do badania interesu prawnego osób uczestniczących w postępowaniu głównym, a przez to także w postępowaniu uzgodnieniowym. Ponadto zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie, mimo że postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którym uchylono postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu było prawidłowo uzasadnione wadą postępowania uzgodnieniowego, polegającą na niedoręczeniu pism występującemu na prawach strony Prokuratorowi Rejonowemu w Brodnicy, która mogła świadczyć o pozbawieniu Prokuratora prawa czynnego udziału w postępowaniu. Zarzucono też naruszenie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten winien być zastosowany, ponieważ uchylone postanowienie w świetle art. 10 i art. 106 k.p.a. odpowiada prawu, a skarga była niezasadna. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, według której w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 106 k.p.a. biorą udział tylko strony i podmioty na prawach strony, biorące udział w postępowaniu głównym. W szczególności podniesiono, że niedopuszczalna jest wykładnia prowadząca do tego, że decyzja wydana przez organ załatwiający sprawę oraz postanowienie wydane przez organ współdziałający w wydaniu tej decyzji zostały by wydane wobec różnego kręgu podmiotów. Podkreślono, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, wynikających z art. 106 k.p.a., odmienności pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez organ współdziałający, a postępowaniem prowadzonym przez organ załatwiający sprawę co do istoty. Odnośnie do okoliczności sprawy związanych z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Brodnicy przedstawiono argumentację sprowadzającą się to tego, że skoro w aktach sprawy nie było żadnych dokumentów świadczących o tym, że Prokurator wie o toczącym się postępowaniu przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji i że doręczono mu postanowienie tego organu, to prawidłowe było rozstrzygnięcie Ministra o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji z uwagi na uchybienie art. 10 i art. 106 § 2 k.p.a. W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Prokuratora Rejonowego w Brodnicy na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sprawa dotyczy postępowania prowadzonego przez organ współdziałający w wydaniu decyzji, które zostało uregulowane w art. 106 k.p.a. Postępowanie to nie jest samodzielnym postępowaniem, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją. W związku z tym jest ono uregulowane z istotnymi odmiennościami w stosunku do postępowania prowadzonego przez organ załatwiający sprawę. M.in. zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Z tego przepisu wynika więc, że to organ załatwiający sprawę, a nie organ współdziałający w wydaniu decyzji, co do zasady określa także krąg osób, które będą stroną postępowania przed organem współdziałającym w wydaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie pismo Burmistrza Miasta Brodnicy z 14 maja 2007 r., którym organ ten zwrócił się do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu o zajęcie stanowiska w sprawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, po pierwsze, zostało doręczone jako stronie postępowania m.in. U. N., bez zaznaczenia, że reprezentuje ona 120 osób, po drugie, nie zostało doręczone Prokuratorowi Rejonowemu w Brodnicy. W związku z tym Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Toruniu nie miał podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie z udziałem jeszcze 120 mieszkańców Brodnicy oraz Prokuratora Rejonowego w Brodnicy. Już z tej przyczyny uchylenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z [...] września 2008 r. dlatego, że w postępowaniu w sprawie wydania tego postanowienia nie brały udziału wszystkie podmioty, będące stronami w postępowaniu toczącym się przed Burmistrzem Miasta Brodnica, mianowicie 120 mieszkańców Brodnicy i Prokurator Rejonowy w Brodnicy, nie było zasadne. Nie zmienia tego to, że U. N. wnosząc zażalenie na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z [...] września 2008 r. stwierdziła, że działa także w imieniu 120 mieszkańców Brodnicy. Z zażalenia tego wynikało bowiem, że zarówno U. N., jak i wszystkie osoby, w których imieniu miała działać, kwestionują postanowienie organu współdziałającego w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z tego samego powodu, mianowicie dlatego, że ich zdaniem oddziaływanie znajdującej się na wieży zamku w Brodnicy stacji bazowej telefonii komórkowej jest szkodliwe dla otoczenia, w tym dla ich zdrowia, gdyż mieszkają w jej sąsiedztwie. Nie było zatem istotne dla rozstrzygnięcia ile w rzeczywistości osób wnosi to zażalenie. Należy przy tym mieć na uwadze, że wobec tego, iż postępowanie organu współdziałającego w wydaniu decyzji nie jest postępowaniem samodzielnym, lecz stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją, ustawodawca w celu zapobieżenia nadmiernemu przedłużaniu postępowania organu załatwiającego sprawę co do istoty, przewidział krótki czternastodniowy, maksymalny termin dla zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w wydaniu decyzji (art. 106 § 3 k.p.a.). Wskazuje to, że wolą ustawodawcy było ograniczenie czynności organu współdziałającego w wydaniu decyzji do czynności niezbędnych do zajęcia stanowiska i rozpoznania ewentualnego zażalenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, m.in. na skutek badania przez organ odwoławczy tego czy 120 mieszkańców Brodnicy w rzeczywistości też było stroną postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta Brodnica, spowodowało, że postępowanie organów współdziałających w wydaniu decyzji obu instancji trwało około 3 lat, licząc od zwrócenia się o zajęcie stanowiska (maj 2007 r.) do wydania zaskarżonego postanowienia (marzec 2010 r.), przy czym samo postępowanie zażaleniowe trwało prawie półtora roku, licząc od przekazania zażalenia Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego (październik 2008 r.) do wydania zaskarżonego postanowienia (marzec 2010 r.). Mając powyższe na uwadze nie narusza prawa uchylenie przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r., z tym że uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia nie jest trafne. Z przyczyn wyżej wskazanych, po wniesieniu zażalenia przez osobę wskazaną jako strona postępowania przez organ załatwiający sprawę co do istoty, współdziałający w wydaniu decyzji organ odwoławczy winien był rozpoznać zażalenie, a nie tak jak przyjął Sąd pierwszej instancji, badać legitymację do wniesienia zażalenia 120 osób, w imieniu których jakoby to zażalenie zostało wniesione. Wskazać więc wyraźnie należy, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego będzie obecnie obowiązany rozpoznać zażalenie U. N. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Toruniu z [...] września 2008 r. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uznając, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną.