I OSK 1427/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 64/12 w sprawie ze skargi E. L. i M. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od E. L. i M. M. na rzecz Ministra Finansów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I OSK 1427/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2012 r., IV SA/Wa 64/12 uchylił decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ orzekający prawidłowo ocenił spełnienie przez M. W. i M. M. ustawowej przesłanki traktowania ich za obywateli USA w 1960 r. na potrzeby zastosowania wobec nich ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65). Fakt przysługiwania im obywatelstwa USA nie był kwestionowany w postępowaniu przed Komisją amerykańską przy ubieganiu się o odszkodowanie na podstawie umowy z 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Nie można zatem z okoliczności przysługiwania im także obywatelstwa polskiego wywodzić skutku w postaci braku zastosowania wobec nich ustawy z 9 kwietnia 1968 r., skoro skutkiem takiego działania byłoby zachowanie przez nie praw do nieruchomości, za które ubiegały się o odszkodowanie z tytułu utraty tych nieruchomości. Takiemu rozumieniu traktowania M. W. za obywatela USA dla potrzeb stosowania powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. dał wyraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2007 r., I OSK 947/06 dotyczącym decyzji Ministra Finansów wydanej na podstawie tej ustawy wobec nieruchomości położonej w Gdyni Przy ul. [...]. Pogląd ten należy w niniejszej sprawie odnieść także wobec M. A. M., jako uprzedniej współwłaścicielki nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [A], obok M. W., gdyż obie te osoby wystąpiły w przeszłości do Komisji amerykańskiej o odszkodowanie za tę nieruchomość na podstawie umowy z 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Minister Finansów nieprawidłowo natomiast przyjął, iż wskazane przez niego w zaskarżonej decyzji dokumenty amerykańskie potwierdzają uzyskanie przez M. W. i M. M. odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [A] na podstawie umowy z 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [A] zarejestrowany został w Komisji amerykańskiej pod nr [...], pod którym zarejestrowano także wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [...]. W decyzji Komisji z dnia [...] marca 1966 r., oznaczonej jako decyzja ostateczna z poprawkami, skorygowano wysokość przyznanego odszkodowania i wskazano na potwierdzenie decyzji ostatecznej we wszystkich innych aspektach, którą to decyzją była decyzja podjęta [...] stycznia 1966 r. W aktach sprawy brak jest jednak decyzji z [...] stycznia 1966 r., jak również Minister Finansów nie wskazał na jej istnienie. Z treści decyzji ostatecznej z poprawkami z [B] stycznia 1966 r. nie wynika bowiem, której nieruchomości decyzja ta dotyczy, gdy tymczasem w decyzji tej odniesiono się do wniosku oznaczonego nr [...], którym oznaczono dwa odrębne wnioski odszkodowawcze dotyczące dwóch różnych nieruchomości położonych w Gdyni. Również w aktach zrzeczenia się praw do nieruchomości przez M. W. oraz przez M. A. M. z [...] kwietnia 1966 r. wskazano, że akty te dotyczą pozycji majątkowych dokładniej zidentyfikowanych i opisanych w decyzji Komisji z [...] marca 1966 r. Tymczasem, z treści egzemplarza decyzji Komisji z dnia [...] 1966 r. znajdującego się w aktach administracyjnych nie wynika, których pozycji majątkowych, a więc których nieruchomości decyzja ta dotyczy. Przedmiot zrzeczenia się nie może być natomiast domniemany, lecz musi wynikać z jednoznacznych ustaleń organu, jeżeli wynik tych ustaleń ma skutkować wydaniem decyzji na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...), potwierdzających odebranie praw do określonej nieruchomości. Z uwagi na brak w aktach sprawy decyzji Komisji z [...] stycznia 1966 r., i nie poczynienie przez organ orzekający stosownych ustaleń w tym zakresie nie jest wiadome, czy M. W. i A. M. M. uzyskały odszkodowanie na podstawie umowy z 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, co skutkowałoby dopuszczalnością wydania decyzji na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...). Niewyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności przez organ orzekający narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie jest wiadome, czy zgromadzone dotychczas przez ten organ dokumenty amerykańskie z postępowania odszkodowawczego dotyczą nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [A]. Warunkiem wydania decyzji na podstawie ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...), jest bowiem wypłata skarżącym odszkodowania indemnizacyjnego na podstawie umowy z 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Okoliczność wypłaty przedmiotowego odszkodowania, uwzględniając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z 17 maja 1999 r., OSA 2/98 (OSA 3/98, OSA 4/98, OSA 5/98, OSA 6/98) –ONSA z 1999 z. 4, poz. 110, oraz pogląd Trybunału Konstytucyjnego zawarty w postanowieniu z 24 października 2000 r., SK 31/99 - OTK z 2000 r. z. 7, poz. 262, przemawiałaby bowiem za zastosowaniem ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów (...), w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Przyznanie bowiem odszkodowania przez Komisję amerykańską jest wynikiem zrzeczenia się praw do nieruchomości, co pozostaje w związku z powołaną umową z 16 lipca 1960 r., która jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. Decyzja Ministra Finansów ma jedynie charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy z 9 kwietnia 1968 r., tj. w dniu 17 kwietnia 1968 r. Przy ponownym rozpatrywaniu nakazano Ministrowi Finansów wyjaśnienie, czy skarżące uzyskały odszkodowanie za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [A], wskazując na źródło tych ustaleń. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Ministra Finansów, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 ab initio p.p.s.a. polegające na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest decyzji Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, zwanej dalej "Komisją", z [...] stycznia 1966 r. i w konsekwencji uchyleniu decyzji organu mimo, że nie naruszały one prawa. Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach sprawy przekazanych przez Ministra Finansów Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, wbrew temu co ustalił Sąd, znajduje się wzmiankowana wyżej decyzja (karty numer 38-41). W związku z tym zarzut Sądu jest bezpodstawny, jak również twierdzenie, że Minister Finansów nie poczynił ustaleń w zakresie przedmiotu roszczenia opisanego we wniosku zarejestrowanym w Komisji pod nr [...] oraz przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [A]. Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2011 r., znak; [...], wskazał następujące dokumenty: wniosek nr [...] wraz z kartą dodatkową złożony przez M. W. i M. A. M. (pisownia zgodna z treścią dokumentacji amerykańskiej), zawierający oznaczenie nieruchomości objętej wnioskiem, a także informacje dotyczące udziałów oraz spadkodawców, decyzję proponowaną z [...] lutego 1965 r., nr [C] potwierdzoną decyzją ostateczną z poprawkami z [...] marca 1966 r., zrzeczenia się praw do nieruchomości złożonych przez M. W. i M. A. M. Organ nie przywołał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia decyzji Komisji z [...] stycznia 1966 r., albowiem dotyczyła ona wyłącznie roszczenia za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [...]. Nie oznacza to jednak, że Minister Finansów nie wiedział o jej istnieniu, czy też ją pominął dokonując analizy materiału dowodowego. Innymi słowy organ wskazał na dokumenty, które bezpośrednio są związane z przyznaniem odszkodowania za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [A], jednocześnie gromadząc w aktach sprawy całość dokumentacji w sprawie wyżej wymienionych nieruchomości, którą przekazała Rządowi Polskiemu strona amerykańska. Dokumentacja ta składa się z: 1) wniosku nr [...] z [...] września 1961 r. (karty akt nr 23-31) i karty dodatkowej (karty akt nr 7-8) złożonych przez M. W. i M. A. M., 2) wniosku nr [...] z [...] października 1961 r. (karty akt nr 45-52) złożonego przez M. W., 3) decyzji proponowanej nr [C] z [...] lutego 1965 r. (karty akt nr 15-18), 4) decyzji ostatecznej nr [C] z [...] stycznia 1966 r. (karty akt nr 38-41), 5) decyzji ostatecznej z poprawkami nr [C] z [...] marca 1966 r. (karty akt nr 3-5), 5) zrzeczenia się praw do nieruchomości złożonego w dniu [...] kwietnia 1966 r. przez M. A. M. (karty akt nr 35-36), 6) zrzeczenia się praw do nieruchomości złożonego w dniu [...] kwietnia 1966 r. przez M. W. (karty akt nr 32-33). Mając na uwadze powyższe, Minister Finansów stwierdził, że nie naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa. Przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacja nie wskazuje zasadnych przyczyn, dla których należałoby utrzymać w obrocie prawnym orzeczenie, które zostało wydane z pominięciem dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, co narusza zasadę wyrażoną w art. 133 § 1 ab initio p.p.s.a., że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Nie ma racji Sąd I instancji stwierdzając, że w aktach sprawy brak jest ostatecznej decyzji Komisji z [...] stycznia 1966 r. dotyczącej roszczenia [D]. Decyzja ta nie tylko jest w aktach, (k. nr 38-41 akt administracyjnych), ale co więcej z decyzji tej wynika jednoznacznie, że przyznane stronom skarżącym odszkodowanie (45.343,00 $ dla każdej) jest odszkodowaniem za wszystkie nieruchomości objęte decyzją proponowaną Komisji z [...] lutego 1965 r., a więc i za nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [A]. Wniosek ten wynika z treści akapitu pierwszego ostatecznej decyzji Komisji z [...] stycznia 1966 r.: "Na mocy proponowanej decyzji podjętej w dniu [...] lutego 1965 r. przyznano odszkodowania każdej z osób zgłaszającej roszczenia w kwocie kapitału po 45.343,00 $ za utratę nieruchomości w Gdyni, województwo gdańskie ". Po pierwsze, oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji proponowanej Komisji z [...] lutego 1965 r. zostało inkorporowane do ostatecznej decyzji Komisji z [...] stycznia 1966 r. dotyczącej całości roszczenia [D], z zawartymi w akapicie drugim tej decyzji poprawkami dotyczącymi nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...] w Gdyni. Po drugie, słowo "nieruchomości" zamieszczone w akapicie pierwszym tej decyzji zostało użyte w liczbie mnogiej, co wynika z angielskiego oryginału tej decyzji "loss of property in Gdynia". W tej sytuacji, należy uznać za zasadne przyjęte przez organ administracji domniemanie, że zarówno zrzeczenie się praw do nieruchomości złożone w dniu [...] kwietnia 1966 r. przez M. A. M. (karty akt nr 35-36), jak i zrzeczenie się praw do nieruchomości złożone w dniu [...] kwietnia 1966 r. przez M. W. (karty akt nr 32-33) dotyczą obu gdyńskich nieruchomości, tzn. zarówno tej, położonej przy ul. [...], jak i tej, która mieści się przy ul. [A]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.