I SA/Wa 1937/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego K. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr[...] po rozpatrzeniu wniosku K. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], orzekającą o udzieleniu pośrednikowi w obrocie nieruchomościami K. M. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy - utrzymał w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, że pośrednik w obrocie nieruchomościami K. M. swym postępowaniem naruszył przepis art. 181 ust. 1 w związku z 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. K. M. swoim postępowaniem nie tylko umożliwił przedsiębiorcy prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, lecz także "użyczając" swojej licencji zawodowej chronił przedsiębiorcę przed odpowiedzialnością za wykroczenie przewidziane w art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami; postępowanie to jest bardzo szkodliwe dla środowiska zawodowego, bowiem wpływa negatywnie na wizerunek zawodu w społeczeństwie. Osoba korzystająca z usług pośrednictwa w A. była pozbawiona pomocy osoby z kwalifikacjami potwierdzonymi nadaniem licencji zawodowej, gdyż wszystkie czynności pośrednictwa wykonywali pracownicy tej Agencji, nieposiadający licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Minister Infrastruktury uznał, że wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy, o której mowa w art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odpowiada winie pośrednika w obrocie nieruchomościami K. M., wynikającej z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem organu, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadziła postępowanie wyjaśniające prawidłowo, podejmując działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz ocenę zebranego materiału dowodowego w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Minister Infrastruktury uznał, że najwłaściwszą karą w stosunku do postępowania pośrednika w obrocie nieruchomościami będzie kara zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy i taka kara została orzeczona decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., i brak jest podstaw do zmiany tej decyzji. Kara zawieszenia licencji jest adekwatna do zaistniałych zdarzeń i zachowania pośrednika oraz spełnia zadania w zakresie prewencji szczególnej i ogólnej. Orzeczenie wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami K. M. kary zawieszenia licencji zawodowej powinno wpłynąć na jego postępowanie i doprowadzić do uniknięcia w przyszłości błędów, które w przedmiotowej sprawie popełnił. Zdaniem organu, wszelkie próby ominięcia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na umożliwieniu przedsiębiorcom prowadzenia działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, powinny być karane, a pośrednik w obrocie nieruchomościami, który dopuścił się tych czynów powinien mieć świadomość, że spotka go surowa kara, wiążąca się z zawieszeniem licencji zawodowej. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że przy orzeczeniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami K. M. kary zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy wzięto pod uwagę zarówno stopień zawinienia, jak i cel kary, jaki ma ona osiągnąć. K. M. czynności zawodowe w A. powinien wykonywać osobiście i sprawować osobisty nadzór nad czynnościami pomocniczymi wykonywanymi przez inne osoby. Niedopuszczalne jest, zdaniem organu, aby czynności pośrednictwa ustawowo zastrzeżone dla pośredników w obrocie nieruchomościami wykonywały inne osoby. O niewłaściwym wykonywaniu czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w A. świadczy, m.in., sprawa przedstawiona przez skarżącego, czyli oferowanie nieruchomości bez uprzedniego zawarcia umowy pośrednictwa z jej właścicielem. Minister Infrastruktury stwierdził również, że w pracach Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie dopatrzył się uchybień mogących mieć wpływ na wynik postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. M.. Skarżący podniósł, że pomimo jego odwołania Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie dopuściła dowodu z zeznań J. i M. S., nie uwzględniła aneksu do umowy pośrednictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., lecz nadal podtrzymuje twierdzenie, że skarżący podjął czynności pośrednictwa na rzecz A., chociaż skarżący takich czynności nie podjął, a Komisja podjęcia jakichkolwiek działań nie udowodniła. Skarżący zarzucił, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie uzasadniła w dostateczny sposób kary administracyjnej, a jedynie powtarza ogólnikowe powody wyznaczenia tej kary, powołując się na zagrożenia, których ta sytuacja nie dotyczyła. Zdaniem skarżącego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie wyjaśniła w jednoznaczny sposób, czy skarga D. M. dotyczyła A. czy też reprezentowanej przez niego A., przyjmując założenie, że siedziba firmy jest jednoznaczna z miejscem wykonywania działalności. Skarżący podniósł, że wnosi o zbadanie procedury postępowania Komisji Odpowiedzialności Zawodowej ponieważ nałożenie kary w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. uzasadniła zamiarem naruszenia art. 180 pkt 7 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a odpowiadając na odwołanie K. M. zmieniła klasyfikację czynu zarzucając mu naruszenie art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2, a pkt 8 art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uchylony w kwietniu 2010 r. Skarżący zarzucił, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie uzasadniła, w jaki sposób skarżący miałby naruszyć obowiązki wynikające z tego artykułu, od 3 lat twierdzi, że skarżący podjął czynności na rzecz innego podmiotu, który nie rozpoczął działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, co stwierdziła kontrola Państwowej Inspekcji Handlowej. Skarżący zarzucił również, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie przyjęła do wiadomości wyjaśnień, że skarżący nie podjął żadnych czynności pośrednictwa ani nie użyczał licencji A., bowiem umowa ta miała jedynie charakter intencyjny, i nie została zrealizowana. Zatem zawarcie takiej umowy nie miało żadnych skutków prawnych dla jakichkolwiek podmiotów działających na rynku nieruchomości. Aneks umowy określa, że usługi pośrednictwa mają dotyczyć konkretnego zlecenia na które konieczna jest oddzielna umowa, jak również, że K. M. nie odpowiada za działania innych pośredników i pracowników A. Zdaniem skarżącego, uzasadnienia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej ograniczają się do cytowania artykułów z ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mogą mieć zastosowanie w każdym przypadku. Skarżący zarzucił, że nie chce być ukarany za czyny, których nie popełnił, i że nie można nikomu przypisywać działań, których nie podjęto. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. orzekającą o udzieleniu pośrednikowi w obrocie nieruchomościami K. M. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. 3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granicę narusza zasadę dwuinstancyjności. (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 80 i nast.). Zgodnie z art. 107 § 3 kpa, decyzja administracyjna powinna zawierać, m. in., oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie. Podstawa prawna nie może ograniczać się tylko do przepisów kpa, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy. Podstawę prawną decyzji stanowią w zasadzie przepisy tzw. materialnego prawa administracyjnego, a przepisy kpa stanowią podstawę prawną jedynie do rozstrzygania kwestii procesowych. Podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona tylko do przepisów kpa, lecz musi zawierać przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale ma obowiązek rozpatrzenia merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania. (tamże, s. 411, 414). To samo odnosi się do sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie - gdy ten sam organ ponownie rozpoznaje sprawę. 4. Jak wynika z akt sprawy, Minister Infrastruktury w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] listopada 2009 r. orzekając o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami K. M. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy, nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem podstawą prawną rozstrzygnięcia nie jest wskazany art. 195a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten wskazuje tylko uprawnienie ministra do orzeczenia o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych a nie podstawę prawną decyzji. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że K. M. naruszył przepisy art. 180 ust. 7 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą - czego uczynić nie mógł, bowiem pośrednik w obrocie nieruchomościami nie może łączyć wykonywania zawodu w obu formach. Następnie, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy o co wnosił skarżący K. M., utrzymał w mocy poprzednią decyzję, jednakże również teraz organ podstawy prawnej decyzji, czyli przepisu materialnego prawa administracyjnego, nie wskazał. Natomiast w uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że K. M. swym postępowaniem naruszył art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Skoro z art. 107 § 1 kpa wynika, że uzasadnienie decyzji jest jej częścią składową, to oznacza, że organ orzekając ponownie (decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.), zaakceptował rozstrzygnięcie dotyczące naruszenia art. 180 ust. 7 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami (decyzją z dnia [...] listopada 2009 r.), jednakże sam wskazał w uzasadnieniu na naruszenie art. 181 ust. 1 w zw. z art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Słusznie skarżący zauważył, że Minister Infrastruktury, "odpowiadając na odwołanie" - "zmienia klasyfikację czynu zarzucając (...) naruszenie art. 181 ust. 1 w związku z art. 180 ust. 2", chociaż "ustawodawca uchylił w kwietniu 2010 r. pkt 8 art. 180." - wskazać w tym miejscu należy, że art. 180 ust. 8 został uchylony przez art. 31 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 4, poz. 278) z dniem 10 kwietnia 2010 r. Powyższe wskazuje, że organ administracji publicznej orzekając w sprawie naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając w ten sposób skarżącego możliwości przedstawienia swoich racji i zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36) stwierdził, że "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 kpa) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być oceniane jako rażące naruszenie prawa." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Uznać zatem należy, że Minister Infrastruktury naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a nie wskazując podstawy prawnej decyzji - naruszył art. 107 § 3 kpa. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił również, dlaczego zmienił zarzut w stosunku do pośrednika K. M.. 5. Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury uznał, iż wnioskowana przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej kara dyscyplinarna odpowiada winie pośrednika, a przy orzeczeniu wobec pośrednika kary zawieszenia licencji zawodowej na okres trzech miesięcy wzięto zarówno stopień zawinienia, jak i cel kary, jaki ma ona osiągnąć. Organ wskazał również na cel zapobiegawczy kary, która spowoduje, że pośrednik nie będzie w przyszłości podejmował działań opisanych w sprawie, które zostały ocenione jako naganne i szkodliwe dla klientów Agencji. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organy administracji publicznej nie są wyposażone w instrumenty badania stopnia winy i poszukiwania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących - tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2009 r. II GSK 1018/08 - a niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. W art. 183 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to artykuł dotyczy odpowiedzialności zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami, a nie odpowiedzialności karnej, o której mowa w art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ust. 2 stanowi, że wobec pośrednika mogą być orzeczone z tytułu odpowiedzialności zawodowej, wymienione tam kary dyscyplinarne. I żaden z przepisów dotyczących odpowiedzialności zawodowej pośrednika nie zawiera, jak wyżej wskazano, żadnych instrumentów badania stopnia winy i poszukiwania okoliczności osobistych obciążających czy też łagodzących pośrednika, nie stanowi również nic o celu zapobiegawczym kary dyscyplinarnej. Jeśli zatem przepis nie zezwala na badanie stopnia winy - organ czynić tego nie może. 6. Zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie zaś z art. 80 kpa, organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, a następnie, stosownie do art. 107 § 1 i 3 kpa, wskazuje podstawę prawną decyzji i uzasadnia rozstrzygnięcie, które powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Rację należy przyznać skarżącemu, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił mających istotne znaczenie w sprawie okoliczności, takich jak umowa z A., która według skarżącego, miała charakter jedynie intencyjny, i nie została zrealizowana, natomiast aneks do niej określał, że usługi pośrednictwa mają dotyczyć konkretnego zlecenia, na które jest potrzebna oddzielna umowa, jak również, że K. M. nie odpowiada za działania innych pośredników i pracowników A. Ponadto wskazać również należy, na co organ nie zwrócił uwagi, że w aktach sprawy znajdują się zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej dwóch firm: (1) A., w której przedsiębiorcą jest J. S., zamieszkały w W. której NIP został nadany w 1996 r., a działalność gospodarcza została rozpoczęta z dniem [...] października 1998 r., oraz (2) A., miejsce wykonywania działalności gospodarczej: W., której NIP został nadany również w 1996 r., a działalność gospodarcza została rozpoczęta dnia [...] kwietnia 1999 r.; z obu tych zaświadczeń wynika, że w określeniu przedmiotu działalności gospodarczej – w obu zaświadczeniach w opisie przedmiotu działalności gospodarcze wpisano pośrednictwo w obrocie nieruchomościami. Dokumenty te, i okoliczności których dotyczą, mogą mieć, zdaniem Sądu, istotne znaczenie w niniejszej sprawie, skoro, jak wskazał Minister Infrastruktury, K. M. "użyczał" swojej licencji zawodowej – pośrednika w obrocie nieruchomościami - chroniąc przedsiębiorcę przed odpowiedzialnością za wykroczenia przewidziane w art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i dlatego powinny być dokładnie przez organ wyjaśnione. Zdaniem Sądu Minister Infrastruktury nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności postępowanie przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, które to postępowanie nie wyjaśniło w sposób jednoznaczny i bezsporny zarzutów podniesionych wobec K. M.. 7. Zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego to jest art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa, nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, w konsekwencji doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ponieważ w ustalonym stanie sprawy organ przedwcześnie orzekł o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej. 8. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie miał na uwadze powyższe. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.