II GSK 1539/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. NSA Jan Grzęda (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1890/11 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 16 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1890/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor [...] OW NFZ) decyzją z [...] stycznia 2011 r., oddalił odwołanie E. S. (dalej skarżąca) od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna świadczenia w zakresie neurologii, ogłoszonego w dniu [...] września 2010 r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji Dyrektora [...] OW NFZ Prezes NFZ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził m.in., że zebrany materiał w sprawie jest wystarczający do wydania decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) – zwanej dalej "kpa", poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, zgłoszonego w odwołaniu, organ II instancji podkreślił, iż postępowanie dowodowe skutkowałoby w tym przypadku subiektywnym wyjaśnieniem przez skarżącą przyczyn "jedynie dorozumienia i dokonania analizy określenia czasu pracy jako godzin przedpołudniowych" w oparciu o § 2 i 10 zarządzenia Prezesa NFZ nr 62/2009/DSOZ – zwanego dalej "zarządzeniem nr 62/209/DSOZ". Według organu nie narusza art. 7, 8, 10 i 77 kpa odmowa udostępnienia oferty innemu uczestnikowi postępowania konkursowego. W wyroku z 16 marca 2011 r. II GSK 264/10 NSA stwierdził bowiem, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. W kwestii zarzutu naruszenia art. 8 kpa organ wskazał, iż rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy skarżącej zostało przeprowadzone na podstawie aktów prawnych w brzmieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Decyzja wydana została na tle tych samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej wraz z uzasadnieniem. Nie udzielono skarżącej mylnych informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy, jak również nie odniesiono się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne w sposób ogólnikowy. W toku rozpatrywania odwołania kierowano się zasadą prawdy obiektywnej z uwzględnieniem z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazano także skarżącej możliwe do wykorzystania w sprawie środki prawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa, organ podniósł, iż z treści dokumentacji zgromadzonej w celu rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą do Prezesa NFZ nie wynika, że skarżąca pozbawiona została informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych (sprawy) mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony lub też uchybiono tej normie prawa w postępowaniu. Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez nieumożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ podkreślił, iż pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca została poinformowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa. Ponownie o przysługującym skarżącej prawie poinformowano ją pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes NFZ uznał, że skarżąca w istocie - tak jak to stwierdził w decyzji organ I instancji - nie spełniła warunku określonego w § 10 ust. 4 zarządzenia 62/2009/DSOZ, który brzmi: "Harmonogram, o którym mowa w ust. 1 powinien spełniać następujące warunki: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20, chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni, odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń". Przedstawiony przez skarżącą w formularzu ofertowym harmonogram pracy (w części VI formularza - harmonogram dostępności profilu medycznego/ zakresu) przedstawia się następująco: - poniedziałek, środa, piątek (7:30-15:30) - wtorek, czwartek (7:30-13:30) i (15:00-17:00). Wobec powyższego, deklaracja skarżącej dotycząca możliwości spełnienia warunków wymaganych zarządzeniem nr 62/2009/DSOZ (po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego), nie może zostać uwzględniona. W odpowiedzi na przytoczony przez skarżącą w uzasadnieniu odwołania fragment §10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ (odnośnie możliwości zawarcia umowy na negocjowanych przez strony umowy warunkach), organ II instancji wskazał, że warunki wymagane wobec świadczeniodawców, które określa Prezes NFZ mają na celu wyłonienie w procesie kontraktowania, tych świadczeniodawców, którzy zapewnią odpowiednią jakość udzielanych świadczeń, dostępność, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, kompleksowość, ciągłość, liczbę oraz cenę świadczeń będących przedmiotem postępowań. W związku z tym nie jest w gestii NFZ kierowanie się przy wyborze świadczeniodawców wybranymi tylko aspektami spośród wymaganych kryteriów, ani też ustawa o świadczeniach nie przewiduje konieczności zawarcia umów ze wszystkimi oferentami. Sposób zaś udzielania w latach ubiegłych odpowiedzi na pytania ankietowe nie sankcjonuje w żaden sposób takich czynności w trakcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] OW NFZ. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 kpa, 8 kpa , 9 kpa i 10 kpa , a także art. 77 i 78 kpa w zw. § 2 i 10 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ polegające na: - niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego dotyczącego godzin wymienionych w § 10 ust. 4 cyt. zarządzenia Prezesa NFZ jako godzin przedpołudniowych, a objętych czasokresem między godziną 12.00 a 14.00, - niezapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu stronie poprzez niezaznajomienie jej przed wydaniem skarżonej decyzji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na niezłożenie przez nią wniosków dowodowych, które "zostały złożone wraz z niniejszym odwołaniem", - niewyjaśnieniu stronie, z jakich powodów godziny określone w § 10 ust. 4 cyt. zarządzenia Prezesa NFZ obejmujące czas między godz. 12.00 a 14.00 traktowane są jako godziny przedpołudniowe przy rozpoznawaniu ofert oświadczenia, - oddaleniu wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, że skarżąca przedstawiła w formularzu ofertowym (por. akta administracyjne sprawy) harmonogram pracy poradni, który nie uwzględniał godzin popołudniowych zgodnie z ww. przepisem, mianowicie podała godziny pracy poradni w poniedziałek, środę i piątek od 7:30 do 15:30, a we wtorek i czwartek od 7:30 do 13:30 oraz od 15:00 do 17:00, zatem bez wynikających z tego przepisu 4 godzin pracy (minimum) przypadających co najmniej raz w tygodniu w przedziale czasowym między godziną 14 a 20. Akcentowane w skardze zarzuty odnośnie określenia w § 10 ust. 4 ww. zarządzenia wymienionego tam czasookresu między godziną 12 a 14 jako godzin przedpołudniowych, co ma powodować wątpliwości interpretacyjne i wprowadzać w błąd co do czasu podawanego przez skarżącą w swojej ofercie, są nieuzasadnione dlatego, że ten przepis zarządzenia, odnośnie czasowych warunków/granic funkcjonowania poradni, posługuje się przedziałami czasowymi oznaczonymi konkretnymi godzinami, zatem nawet nieprecyzyjne przypisanie części tych godzin do godzin przedpołudniowych/popołudniowych nie zmienia istoty rzeczy, to jest tego o jakie godziny w zarządzeniu chodzi. Wynikająca z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) – zwanej dalej "śoz", delegacja Prezesa NFZ do ustalania warunków wymaganych od świadczeniodawców daje temu organowi swobodę w ich kreowaniu i nie stawia ograniczeń w tym zakresie; mają one jednak doprowadzić do wyboru świadczeniodawcy gwarantującego najlepsze wykonywanie umowy na dany rodzaj świadczenia. Skoro w § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ, do którego nawiązuje ww. ogłoszenie konkursu ofert w sensie określenia warunków, które muszą spełniać świadczeniodawcy zainteresowani zawarciem umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej objętych tym konkursem, wyraźnie wskazano, że jednym z tych warunków jest funkcjonowanie poradni specjalistycznej (czynna nie krócej) co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między 14 a 20, to niespełnianie tego warunku automatycznie eliminuje świadczeniodawcę z konkursu przez odrzucenie jego oferty (art. 149 § 1 pkt 7 w zw. z art. 146 ust. 1 pkt 3 śoz). Tak stało się w przypadku skarżącej, której ofertę w niniejszej sprawie organ prawidłowo odrzucił. Skarżąca przystępując do konkursu ofert wiedziała zatem, iż warunkiem skutecznego uczestnictwa w konkursie jest podanie w ofercie godzin pracy – harmonogramu poradni odpowiadającego kryteriom § 10 ust. 4. zarządzenia nr 62/2009/DSOZ. Podejmując swoje rozstrzygnięcie organ działał zgodnie z zasadami przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia takich umów z uczestnikami konkursu. Wskazywana przez skarżącą zmiana harmonogramu (a więc warunków oferty) w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. nie mogłaby być uwzględniona nawet w wyniku rozprawy administracyjnej, gdyż nastąpiła po upływie terminu składania ofert. Uwzględnienie tej zmiany prowadziłoby do naruszenia wzmiankowanej zasady równego traktowania świadczeniodawców przez stworzenie skarżącej dodatkowych możliwości zmiany (dopasowania) oferty po odrzuceniu oferty pierwotnej, jak również do złamania reguł postępowania konkursowego. Zupełnie inna kwestia to negocjacje z oferentami przewidziane w art. 142 ust. 6 śoz. Są one jednak domeną postępowania zainicjowanego skutecznie złożoną ofertą; komisja konkursowa może prowadzić je bowiem w części niejawnej konkursu ofert i tylko w celu ustalenia liczby planowanych świadczeń i ceny. W sytuacji, gdy odrzucenie oferty skarżącej z podanych wyżej przyczyn było prawidłowe, bez możliwości przywrócenia jej do postępowania, co z kolei przesądzało oczywistą bezzasadność złożonego protestu – także w świetle argumentacji, której skarżąca użyła na jego uzasadnienie, odnotowane w sprawie mankamenty rozpatrzenia protestu (co przyznał Dyrektor [...] OW NFZ) nie miały żadnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego rozstrzygnięcia strona skarżąca zarzuciła: 1. Naruszenie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej "P.p.s.a." poprzez nie uwzględnienie skargi mimo zaistnienia przesłanek do ich uwzględnienia. 2. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte uzasadnienie wyroku w zakresie przyczyn oddalenia skargi. 3. Błędną wykładnię art. 149 § 1 pkt 7 śoz oraz § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/209/DSOZ przez przyjęcie, że niespełnienie warunku z drugiego z wymienionych przepisów stanowi bezwzględną przesłankę odrzucenia oferty skarżącej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw dlatego podlega oddaleniu. Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone orzeczenie odpowiada wymogom zawartym w tym przepisie. Jego uzasadnienie zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej prawidłowe przedstawienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia zasad postępowania, w tym art. 10 § 1 kpa. W końcowej części uzasadnienia podzielił stanowisko organów w tej kwestii, stwierdzając, że mankamenty rozpatrzenia protestu nie miały wpływu na wynik sprawy a strona była informowana o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa i z uprawnień tych mogła skorzystać. Poza granicami niniejszej sprawy, zakreślonymi zarzutami skargi kasacyjnej, pozostaje kwestia prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie przez Sąd I instancji. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 P.p.s.a. Zarzut ten jest niedookreślony. Co prawda z treści uzasadnienia wynika, że intencją autora skargi kasacyjnej był zarzut naruszenia art. 145 § 1, jednak wskazać należy, że dzieli się on na trzy punkty, z których pierwszy dzieli się dodatkowo na podpunkty. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne powołanie podstaw kasacyjnych, których sąd kasacyjny, orzekający w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej, nie może domniemywać lub rekonstruować, toteż nieprecyzyjnie powołana podstawa – jak w omawianym przypadku – nie pozwala zbadać zbudowanego z powołaniem się na nią zarzutu (podobnie wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r. I FSK 948/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej można sprowadzić do twierdzenia, że treść § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ przewiduje alternatywne warunki, w rozumieniu art. 149 ust. 1 pkt 7) śoz, które musi spełniać poradnia specjalistyczna – oferent w konkursie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Twierdzenie to należy uznać za nieuzasadnione. Paragraf 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ ustala, że harmonogram, o którym mowa w ust. 1, powinien spełniać następujące warunki: poradnia specjalistyczna czynna nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20, chyba że w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy strony przyjmą harmonogram pracy poradni, odpowiadający ustalonej liczbie świadczeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazanie w ostatniej części ww. regulacji, możliwości przyjęcia przez strony innego, niż ustalony jako warunek, harmonogramu pracy poradni nie oznacza, że oferta z harmonogramem niezgodnym z tym warunkiem, spełnia wymogi formalne a tym samym, może zostać dopuszczona do dalszej części konkursu. Zgodnie z art. 142 ust. 1 śoz konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Stosownie do ust. 2 tego artykułu w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę ofert. Ponadto otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 śoz. Warunki te, zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, określa Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. W przedmiotowym postępowaniu, warunki te zostały określone m.in. w § 10 ust 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ. Z kolei zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 pkt 3. Zacytowane przepisy wskazują, że odrzucanie ofert niespełniających warunków określonych przez Prezesa NFZ, następuje w części jawnej konkursu. Stosownie do art. 142 ust. 6 śoz komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia m.in. liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że do negocjacji co do liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, dopuszczeni mogą zostać oferenci, których oferty nie zostały odrzucone w części jawnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zestawienie treści § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/2009/DSOZ z art. 142 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 śoz, wskazuje, że celem takiego a nie innego uregulowania § 10 ust. 4 było dopuszczenie do części niejawnej konkursu wyłącznie ofert zawierających harmonogramy, w których poradnia specjalistyczna czynna jest nie krócej niż trzy razy w tygodniu po 4 godziny dziennie, w tym co najmniej raz w tygodniu w godzinach przedpołudniowych w przedziale czasowym między godz. 7:30 a 14, oraz co najmniej raz w tygodniu w godzinach popołudniowych w przedziale czasowym między godz. 14 a 20. Dopiero bowiem spełnienie tego warunku i zapewnienie tym samym koniecznych ram pracy poradni, umożliwia przeprowadzenie prawidłowych negocjacji liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i po jej ustaleniu, przyjęcie przez strony innego harmonogramu, odpowiadającego tej liczbie. Z tych przyczyn zarzut naruszenia § 10 ust. 4 zarządzenia nr 62/209/DSOZ należy uznać za nietrafny. Jak wynika z prawidłowo ustalonego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, skarżąca nie zapewniła w ofercie harmonogramu wymaganych godzin otwarcia poradni. W związku z powyższym w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art.149 ust.1 pkt 7 śoz, a zarzut naruszenia tego przepisu, poprzez jego zastosowanie jest nieuzasadniony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy P.p.s.a., uznając, że wystąpiła w tym przypadku przesłanka, o której stanowi ten przepis.