I SA/Wa 2061/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], odmawiającej wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku byłej Szkoły Podstawowej im. L. M. w U. – umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. J. M. wniósł o wpisanie z urzędu do rejestru zabytków budynku byłej Szkoły Podstawowej im. [...] w U. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. odmówił wpisania do rejestru zabytków budynku byłej Szkoły Podstawowej im. [...] w U. Odwołania od powyższej decyzji wniósł J. M.. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując w uzasadnieniu, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wskazują kręgu stron postępowania o wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, zaś interes prawny musi być legitymowany przepisem prawa materialnego przyznającym stronie konkretne indywidualne i aktualne korzyści, lub nakładającym na dany podmiot obowiązek. Skarżona decyzja w ocenie organu nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień, nie można również dopatrywać się wkroczenia przez tę decyzję w sferę interesu prawnego J. M.. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że J. M. pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. wniósł o wpisanie z urzędu w/w budynku do rejestru zabytków, i w takim trybie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadził postępowanie. Z materiału dowodowego wynika, iż odwołujący się złożył wniosek o wpisanie do rejestru zabytków budynku byłej szkoły podstawowej w U. uzasadniając to koniecznością upamiętnienia działalności Publicznej Szkoły Powszechnej w U. kierowanej przez L. M. Okoliczność ta, zdaniem organu, nie może przesądzać o interesie prawnym odwołującego się w niniejszej sprawie. Organ wskazał również, iż w trakcie prowadzonego postępowania J. M. nie powoływał się na posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowego budynku byłej szkoły w U., który uzasadniałby posiadanie interesu prawnego w postępowaniu o wpisanie w/w budynku do rejestru zabytków. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż właścicielem przedmiotowej szkoły jest Gmina M., a w budynku byłej szkoły mieszczą się obecnie trzy mieszkania komunalne oraz Klub Młodzieżowy. Ponadto Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż w sytuacji gdy skarżący nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, organ zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę uzupełnioną pismem procesowym z dnia 5 listopada 2011 r. złożył J. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ drugiej instancji. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została ona podjęta z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi przesłankę jej uchylenia. Zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 28 kpa, polegającą na jego błędnej wykładni i nieprawidłowym przyjęciu, iż skarżącemu w niniejszej sprawie nie przysługuje status strony, a także z naruszeniem art. 8 w zw. z art. 6, art. 107 § 1 i art. 109 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2010 r. - umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie odmowy wpisania do rejestru zabytków nieruchomych "Miejsca pamięci narodowej" w U., którym jest obiekt byłej Szkoły Podstawowej im. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że postępowanie "o wpisanie z urzędu do rejestru zabytków nieruchomych" obiektu byłej szkoły Podstawowej im. [...] w miejscowości U. zostało wszczęte na wniosek J. M., a organ decyzją tą, po przeprowadzeniu postępowania – odmówił wpisania do rejestru zabytków tej nieruchomości. Decyzję tę doręczył za zwrotnym poświadczeniem odbioru J. M., natomiast do wiadomości przesłał Urzędowi Miasta i Gminy M. Odwołanie od tej decyzji, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, J. M., w terminie, wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania J. M. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu – odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych budynku byłej Szkoły Podstawowej im [...] w U. Organ ten wskazał również, że J. M. nie powoływał się na posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowego budynku szkoły, który uzasadniałby jego interes prawny, a skoro "skarżący nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, organ zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa." Stwierdzić zatem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997 r., nr 3, poz. 102) wskazał, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 1989 r. sygn. IV SA 1254/88, niepubl.). W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa - w tym prawa cywilnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09, z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 626/08, z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06, z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 766/06 - dostępne na stronie internetowej www.cbois.nsa.gov.pl; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r. OPS 6/03, uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2001 r. OPK 19/01, ONSA z 2002, Nr 2, poz. 68). Wskazać również należy, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie podmiotu bądź dopuszczenie go przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz wyłącznie to, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Odnosząc powyższe rozważania i wskazane przepisy prawne - art. 61 § 1 i 28 kpa - do niniejszej sprawy zauważyć należy, że postępowanie o wpis do rejestru zabytków nieruchomych budynku byłej Szkoły Podstawowej im. [...] w U. nie zostało wszczęte ani na wniosek strony ani z urzędu, lecz na wniosek osoby nie mającej interesu prawnego do żądania wszczęcia tego postępowania, natomiast przed organem drugiej instancji wskazano, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało wszczęte z urzędu, i uznano, że skoro J. M. nie ma indywidualnego interesu prawnego, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Akceptacje takiego rozstrzygnięcia prowadziłaby do pozostawienia w obrocie prawnym merytorycznej decyzji w postępowaniu wszczętym na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony, nie mającej interesu prawnego, o prawach jej nie dotyczących, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Sądu powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał na uwadze powyższe. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.