II OSK 1979/12

Dnia 23 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 130/12 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myślenicach decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki wiaty o konstrukcji stalowej o wymiarach 8m x 5m, wys. 4,10 m, pokrytej blachą trapezową, posadowionej na fundamentach betonowych, wybudowanej na działce nr [...] w S. oraz rozbiórki rusztowania o konstrukcji betonowo-drewnianej, znajdującego się pod tą wiatą, na którym posadowiona jest piła tartaczna. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę wiaty, zatem konieczne było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1116 ze zm.). Z informacji przekazanej przez Urząd Miejski w S. wynika, że działka nr [...] w S. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], znajduje się na terenach przeznaczonych pod mieszkalnictwo i usługi (symbol "MU"). Ponadto działka znajduje się w strefie "A" Ścisłej Ochrony Konserwatorskiej, co oznacza, że na terenie objętym strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej możliwa jest działalność inwestycyjna wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem służb ochrony zabytków. W obrębie strefy "A" obowiązuje postulat nadrzędności zagadnień ochrony konserwatorskiej nad innymi zagadnieniami występującymi w tym obszarze. W obrębie strefy eliminuje się działalność budowlaną poza pracami o charakterze konserwatorskim lub robotami prowadzonymi pod ścisłym nadzorem konserwatorskim. Tym samym wybudowana wiata o przeznaczeniu na działalność tartaczną nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. W konsekwencji nie jest możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego, albowiem warunkiem umożliwiającym legalizację jest zgodność z planem. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myślenicach z dnia [...] lipca 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący przed przystąpieniem do budowy wiaty powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. Skoro zaś wybudowana wiata bez pozwolenia na budowę jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie jest możliwe jej zalegalizowanie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym wiata podlega rozbiórce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że wybudowana przez skarżącego wiata, zalicza się do obiektów budowlanych i zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego jej budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wiata ta nie miała charakteru tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, ponieważ została posadowiona na betonowych fundamentach, a zatem jest obiektem trwale związanym z gruntem. W toku całego postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji skarżący nie wskazywał, że przedmiotowy obiekt jest wynikiem przebudowy wcześniej istniejącego obiektu. Organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie rozbiórkowe w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Okoliczność, że organy nie ustaliły precyzyjnie daty wybudowania przedmiotowego obiektu nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż jak przyznaje skarżący przedmiotowa inwestycja została zrealizowana przez niego w 2000 r., co oznacza, że mają w stosunku do niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego okoliczność zrealizowania inwestycji w 2000 r. nie wykluczała wzięcia w sprawie pod uwagę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2001 r. W świetle art. 48 ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego skutki samowoli budowlanej należy oceniać w oparciu o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Zasadnie zatem organy wzięły pod uwagę ustalenia obowiązującego w dacie orzekania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. Skoro przepisy obowiązującego planu miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, to organ nadzoru budowlanego prawidłowo, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę realizowanego obiektu budowlanego. Działka nr [...] w S. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S., znajduje się w terenach oznaczonych symbolem "MU" tereny mieszkalnictwa i usług oraz Strefie "A" Ścisłej Ochrony Konserwatorskiej. Na terenach objętych strefą ścisłej ochrony konserwatorskiej "możliwa jest działalność inwestycyjna wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem służb ochrony zabytków. W obrębie strefy "A" obowiązuje postulat nadrzędności zagadnień ochrony konserwatorskiej nad innymi zagadnieniami występującymi w tym obszarze. W obrębie strefy eliminuje się działalność budowlaną poza pracami o charakterze konserwatorskim lub robotami prowadzonymi pod ścisłym nadzorem konserwatorskim" (§ 37 ust. 1 uchwały). W świetle takich postanowień planu miejscowego zasadnie organy obydwu instancji stwierdziły brak zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami aktualnego planu miejscowego, czego zresztą skarżący nie kwestionował ani w toku postępowania administracyjnego ani w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 1, art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 49b i 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organ nie ustalił jednoznacznie kiedy została wybudowana wiata, ani tego czy jest ona obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego. Ustalenie kiedy dany obiekt został wzniesiony jest niezbędne do ustalenia, czy będą miały zastosowanie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., który został uchwalony dnia 10 maja 2001 r. Wiata została wybudowana w 2000 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego, który zabraniał budowy tego typu obiektów budowlanych. Ponadto wiata została zrealizowana w miejsce istniejącej już starej stodoły. Roboty budowlane polegały na przebudowie istniejącego już obiektu budowlanego, a nie na powstaniu nowego budynku. Przebudowa jest inną formą robót budowlanych niż budowa. Sąd pierwszej instancji nie skontrolował w sposób prawidłowy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustalonego stanu faktycznego. Do przebudowy dokonywanej bez wymaganego pozwolenia stosuje się bowiem przepisy o obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie przepisy dotyczące rozbiórki samowoli budowlanej. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. B., A. M., H. F.a oraz M.M. wnieśli o jej oddalenie, podnosząc, że wiata została wzniesiona w 2003 r. oraz że nie została wybudowana w miejsce stodoły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy tego jaki charakter miały roboty budowlane związane z budową obiektu budowlanego (wiaty) o wymiarach 8,0 x 5,0 m i średniej wysokości 4,10, opierającego się na słupach o przekroju rurowym wspartych na punktowych fundamentach betonowych, usytuowanego na nieruchomości skarżącego, położonej w miejscowości S. (działka nr [...]). Wiata, pod którą znajduje się rusztowanie o konstrukcji betonowo-drewnianej z piłą tartaczną użytkowana jest jako zabudowanie tartaczne. Zdaniem skarżącego, skoro wiata została zrealizowana w miejscu starej stodoły, to roboty budowlane polegały na przebudowie już istniejącego obiektu budowlanego i nie ma do nich zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast organy administracji, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji zakwalifikowały roboty budowlane jako budowę wiaty o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2, które wymagają pozwolenia na budowę. Przyjęcie takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji prowadziło do ustalenia, że skarżący wybudował wiatę bez wymaganego pozwolenia na budowę, a skoro zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to niemożliwe jest zalegalizowanie tego obiektu i podlega on rozbiórce. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedyne wyjątki od tej zasady są enumeratywne wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa wiat o powierzchni zabudowy do 25 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Oznacza to, że budowa wiaty o powierzchni zabudowy 40,0 m2 wymaga pozwolenia na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia skutkuje wszczęciem postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, że przeprowadzone przez skarżącego roboty budowlane polegały na przebudowie stodoły, a nie budowie wiaty, a zatem nie może mieć w tej sprawie zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przede wszystkim należy podnieść, że w świetle art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Nie sposób zatem przyjąć, że wybudowanie w miejscu stodoły wiaty mogło stanowić przebudowę, a nie budowę obiektu budowlanego. Wybudowanie całkiem innego obiektu budowlanego nie może zostać kwalifikowane jako przebudowa. Przebudowa w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego nie może bowiem oznaczać wybudowania całkiem innego nowego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne do poprzedniego obiektu budowlanego. Niezależnie od tego należy również wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć również prace polegające na przebudowie obiektu budowlanego. Oznacza to, że o budowie obiektu budowlanego można mówić także wówczas, gdy budowa obiektu budowlanego wykracza poza granice przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, należy uznać za chybiony. W konsekwencji również powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez uchylenie się od szczegółowej oceny w zakresie tego, czy przedmiotowa wiata stanowiła przebudowę nie może odnieść skutku. Nietrafne są również zarzuty naruszenia art. 1, art. 3 § 1 i art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. oraz art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i nienależyte wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności co do tego, że w dacie budowy wiaty nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. został uchwalony przez Radę Miejską w S. dnia [...] maja 2001 r., podczas gdy wiata została wzniesiona w 2000 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie tego planu. Wbrew twierdzeniom skarżącego kwestia, czy wiata została wybudowana przed, czy po wejściu w życie planu miejscowego nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. Skoro skarżący wybudował obiekt budowlany (wiatę) bez wymaganego pozwolenia na budowę, w warunkach samowoli budowlanej, to zalegalizowanie tego obiektu i odstąpienie od nakazania jego rozbiórki było możliwe jedynie pod warunkiem stwierdzenia zgodności tej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie orzekania, co wymaga potwierdzenia albo zaświadczeniem o zgodności budowy z planem miejscowym albo w razie braku planu – decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Z brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że kwestia, czy wiata została wybudowana przed, czy po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. nie ma istotnego znaczenia w tej sprawie. Skoro wiata znajduje się na terenie, na którym obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ dokonuje oceny zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami tego planu. Mając zaś na uwadze, że zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czego skarżący nie kwestionuje, to prawidłowo organ administracji uznał, że niemożliwe jest zalegalizowanie tego obiektu i podlega on rozbiórce. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.