I OZ 417/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 7/12 wymierzające Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. grzywnę w wysokości stu złotych w sprawie z wniosku F. L. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 7/12 wymierzył Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. grzywnę w wysokości 100 złotych w sprawie z wniosku F. L. o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący w dniu 20 lutego 2012 r. wniósł pismo w którym domagał się wymierzenia grzywny Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wskazując, że organ ten nie przekazał do sądu jego skargi z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej w K. wskazał, że skarga F. L. na bezczynność organu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę została przekazana do sądu dnia 22 lutego 2012 r. Podkreślił, że uchybienie terminowi było niewielkie (14 dni), a ponadto jej przekazanie było niezależne od wniosku o wymierzenie grzywny o którym dowiedział się dopiero w dniu 27 lutego 2012 r. WSA w Krakowie stwierdził, że organ zobowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia – art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) W razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Ze względu na fakt, że organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w zakresie przekazania skargi w ustalonym przez ustawodawcę terminie, jednocześnie biorąc pod uwagę, że skarga wraz odpowiedzią na nią i aktami sprawy została przekazana do Sądu z niewielkim opóźnieniem, jak również, że jej przekazanie nastąpiło niezależnie od wniosku F. L. o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 cytowanej ustawy Sąd wymierzył organowi grzywnę wysokości 100 zł. W zażaleniu Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., reprezentowany przez radcę prawnego, domagał się uchylenia powyższego postanowienia oraz oddalenia ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na przyjęciu, że postępowanie w sprawie skargi na bezczynność w sprawie udzielenia informacji regulowane jest przepisami tej ustawy bez wcześniejszego ustalenia czy postępowanie w sprawie skargi skarżącego objęte jest zakresem przedmiotowym cytowanej ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 54 § 2 P.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, że sam fakt naruszenia obowiązku wskazanego w art. 54 § 2 powoduje odpowiedzialność organu przewidzianą w art. 55 § 1 P.p.s.a. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie posiadał wnioskowanych przez F. L. informacji, a zatem nie były one objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie mogły zostać zastosowane przepisy szczególne dotyczące terminu przesyłania odpowiedzi na skargę w terminie 15 dni. Kwestia czy żądanie wnioskodawcy udzielenia odpowiedzi na jego pytanie jest informacją publiczną czy też nie jest przedmiotem postępowania przed WSA w Krakowie i rozstrzygnięcie w tej sprawie rzutuje na uznanie czy skarżący przekazał odpowiedź na skargę wraz z aktami w terminie czy też nie. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Zastosowanie tej regulacji prawnej zależy od ustalenia czy w przypadku wykonania przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny przestaje istnieć przedmiot zaskarżenia. Jak podniesiono powyżej organ przekazał akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, zobowiązany jest do jej przekazania sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi z kolei, iż w razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, Sąd może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Zgodnie z art. 1 w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne są zobowiązane do stosowania środków określonych również w przepisach szczególnych. Szczególną regulację postępowania przed sądami administracyjnymi wprowadza ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 21 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy przekazanie przez organ akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. – a w tej sprawie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a., bądź w innych szczególnych ustawach. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 15 dni od dnia wniesienia skargi. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Przedmiot zaskarżenia, określony w art. 55 § 1 P.p.s.a., obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu. Nie zachodzi zatem bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Pozostaje zatem bez wpływu na istnienie bądź nieistnienie przedmiotu zaskarżenia (vide uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Ponadto słusznie w literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że ustawa nie wskazuje na jakikolwiek związek między złożeniem wniosku, wykonaniem obowiązku a terminem posiedzenia sądu. Sąd jest obowiązany rozpatrzeć merytorycznie wniosek, który spełnia wymagania formalne, bez względu na to, czy do daty posiedzenia sądu organ spełnił swój obowiązek, czy też nie. Postępowanie ma swój przedmiot, gdyż wniosek nie został cofnięty ani z innych przyczyn nie stał się bezprzedmiotowy (zob. B. Dauter: Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 180 i 181). Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 P.p.s.a. znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej wymierzenie grzywny pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszenia prawa w przyszłości. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że organ nie przekazał skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Podkreślić należy, że nie ma znaczenia wewnętrzne przekonanie organu o tym, że przedmiotem postępowania nie jest sprawa objęta zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej. To zostanie dopiero ustalone przez Sąd w toku postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także wysokość grzywny ustalona przez Sąd I instancji jest adekwatna do niewypełnienia ciążącego na organie obowiązku. Zauważyć bowiem należy, że WSA w Krakowie wziął pod uwagę szczególny przedmiot, jakim jest dostęp do informacji publicznej, a także fakt, że organ wykonał ciążący na nim obowiązek przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.