I OSK 1282/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1255/11 w sprawie ze skargi C. T. na akt Starosty Powiatu S. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1255/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił akt Starosty Powiatu S. i stwierdził, że C. T. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł, wydaną dla samochodu osobowego marki Volkswagen Polo nr rejestracyjny [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: pismem z dnia 18 października 2011 r. C. T. zwrócił się do Starosty Powiatu S. o zwrot kwoty 425 zł wraz z odsetkami za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Volkswagen Polo nr rej. [...], zarejestrowanego w dniu 8 listopada 2004 r. Wskazał, że organ rejestrujący pobrał kwotę 500 zł bezprawnie, na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z konstytucją. W odpowiedzi na to wezwanie organ odmówił zwrotu żądanej kwoty, wskazując, że obowiązek pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Starosta wskazał, że wysokość opłaty w dniu rejestracji pojazdu określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), zatem opłata została pobrana w prawidłowej wysokości i brak jest podstaw do jej zwrotu. Pismem z dnia 7 listopada 2011 r. C. T. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu żądanej kwoty w wysokości 425 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ ustosunkował się do tego wezwania w piśmie z dnia 16 listopada 2011 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. C. T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na akt Starosty Powiatu S. wskazując, że organ działał w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu S. wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wezwanie z dnia 7 listopada 2011 r. zostało wystosowane po terminie, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. oznaczała, ze nakładanie i pobieranie do tej daty opłat za kartę pojazdu w wysokości 500 zł było zgodne z prawem. Wskazał ponadto, że art. 80 ustawy Ordynacja podatkowa określa termin, w jakim wygasa uprawnienie do zwrotu nadpłaty podatku, który to termin ma zastosowanie do żądania zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu. Zdaniem organu w przypadku skarżącego termin ten upłynął w dniu 1 maja 2011 r. Wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1255/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił akt Starosty Powiatu S. i stwierdził, że C. T. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł, wydaną dla samochodu osobowego marki Volkswagen Polo nr rejestracyjny [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro opłata w niniejszej sprawie pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą, jak i z Konstytucją, to mimo, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., uznać należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania. W ocenie Sądu odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a jedynie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów. Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/7, Sąd pierwszej instancji wskazał, że do uiszczenia opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w tym ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Celem opłaty za wydanie karty pojazdu jest bowiem zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Wobec tego Sąd uznał, że skarżącemu C. T. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu osobowego marki Volkswagen Polo nr rejestracyjny [...], w kwocie 425 zł. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2012 r. skargę kasacyjną złożył Starosta S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, ze do opłat za wydanie karty nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), 2) art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie przez przyjęcie, że uprawnienie skarżącego do zwrotu nadpłaty nie wygasło. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że od dnia 1 stycznia 2010 r., to jest od dnia wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nastąpiła zmiana stanu prawnego, bowiem z art. 67 tej ustawy wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w tejże ustawie, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w szczególności rozdziału 9. Zdaniem organu oznacza to, że wniosek skarżącego należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Wskazano, że z art. 70 § 1 wynika, iż zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat , licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Skoro zatem w niniejszej sprawie skarżący opłatę za wydanie karty pojazdu wniósł w dniu 8 listopada 2004 r., to 5 – letni okres przedawnienia upłynął dniu 31 grudnia 2009 r., zaś wniosek o zwrot opłaty skarżący złożył w dniu 18 października 2011 r., a więc po upływie 5 lat. To – w ocenie organu – oznacza wygaśnięcie uprawnienia do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych, należy stwierdzić, że kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w skardze kasacyjnej, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy. Wskazać ponadto należy, iż w przepisie art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawarto normę intertemporalną, stanowiącą, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie nie można jednak zastosować wskazanego wyżej przepisu, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Pamiętać bowiem należy o zasadzie niedziałania prawa wstecz wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, która to zasada sprowadza się do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami i zaskakiwania strony na jej niekorzyść. Wobec powyższego stwierdzić należy, że kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97). Zatem, gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i następnych ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, ze zm.), co skutkowałoby koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Wskazać w tym miejscu należy, że celem postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia w sprawie o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu, kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie konieczne jest zachowanie dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie działań przewidzianych w art.3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji opartej o przepisy ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą z tego powodu odmówić jego stosowania. Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnej oceny przepisów rozporządzenia co do ich zgodności z ustawą. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 obalił domniemanie konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Jednakże trzeba rozróżnić podstawę prawną do pobrania opłaty za kartę pojazdu od wysokości tej opłaty odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów, o której mowa w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym – na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W tym kontekście odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a nie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów. Tym samym uznać należy, iż w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ winien przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, to jest w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.