II SA/Rz 1255/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi C. T. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty Powiatu [...] i stwierdza, że skarżącemu C. T. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł /słownie: czterysta dwadzieścia pięć złotych/, wydaną dla samochodu osobowego marki Volkswagen Polo nr rejestracyjny [...]; II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego C. T. kwotę 213,25 zł /słownie: dwieście trzynaście złotych 25/100/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1255/11 U Z A S A D N I E N I E Pismem z [...] 10.2011 r. C. T. zwrócił się do Starosty Powiatu S. o zwrot kwoty 425 zł wraz z odsetkami za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki Volkswagen Polo nr rej. [...], zarejestrowanego w dniu [...] 11.2004 r. Wskazał, że organ rejestrujący pobrał kwotę 500 zł bezprawnie, na podstawie przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją. W odpowiedzi na to wezwanie, udzielonej pismem z [...].11.2011 r. nr [...] organ odmówił zwrotu żądanej kwoty, wskazując, że obowiązek pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.. wysokość opłaty w dniu rejestracji pojazdu określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Zatem opłata została pobrana w prawidłowej wysokości i brak jest podstaw do jej zwrotu. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. C.T. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zwrotu żądanej kwoty w wysokości 425 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazał przy tym na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność przepisów nakładających obowiązek pobrania zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu. Organ ustosunkował się do tego wezwania w piśmie z [...] listopada 2011 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. C.T. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę a akt Starosty Powiatu S. odmawiający zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. Skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując, że organ działał w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, który w styczniu 2006 r. uznał przywołany w piśmie organu z 2.11.2011 r. przepis za sprzeczny z Konstytucją i odroczył utratę jego mocy obowiązującej do maja 2006 r. Skarżący powołał się również na wyrok NSA o sygn. I OSK 228/11, w którym Sąd uznał, iż przepis będący podstawą pobrania opłaty za kartę pojazdu w wysokości 500 zł, był niekonstytucyjny od momentu swego uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu S. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wskazał, że skarżący już w dniu [...] 08.2011 skierował pierwsze wezwanie o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty tego samego pojazdu, o którym mowa w wezwaniu z [...] 10.2011 r. Dnia [...] 08.2011 r. odmówiono jego żądaniu i wówczas nie wezwał o usunięcie naruszenia prawa. Sąd prowadził postępowanie pod sygn. II SA/Rz 870/11 i odrzucił skargę. Wobec tego wezwanie z [...] 11.2011 r. zostało wystosowane po terminie, co powoduje, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na uchybienie terminu z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. oznaczała, ze nakładanie i pobieranie do tej daty opłat za kartę pojazdu w wysokości 500 zł było zgodne z prawem. Wskazując, że wpływy z opłat za wydanie karty pojazdu przy jego pierwszej rejestracji stanowią dochód własny powiatu i są środkiem publicznym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych organ wywodzi dodatkowo, że do tego rodzaju należności stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Art. 80 tejże Ordynacji określa termin, w jakim wygasa uprawnienie do zwrotu nadpłaty podatku, który to termin ma zdaniem organu zastosowanie do żądania zwrotu nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu. W przypadku skarżącego termin ten upłynął 1 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a jedynym jej kryterium, o ile ustawy nie stanowią inaczej, jest legalność czyli zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest akt (pismo z dnia 2.11.2011 r.) Starosty Powiatu S. wydany na skutek wniosku C.T. odmawiający zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w wysokości 425 zł. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, głównie za sprawą uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt IOPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, przesądzony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Uzasadniając takie stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego , który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Wniesienie skargi w oparciu o ten przepis wymaga zachowania trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sposób liczenia 30 – dniowego terminu do wniesienia takiej skargi został wskazany w art. 53 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarówno tryb do wniesienia skargi, jak i terminy zostały dochowane. Na skutek pisma C.T. z dnia [...] października 2011 r. (data wpływu do organu [...] 10.2011 r.), Starosta Powiatu S. pismem z [...] listopada 2011 r. (doręczonym [...] 11.2011 r.) odmówił zwrotu części opłaty za kartę pojazdu. W dniu [...] listopada 2011 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) skarżący wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiadając na to wezwanie, pismem z dnia [...] listopada 2011 r., doręczonym skarżącemu [...] 11.2011 r., organ podtrzymał swoje stanowisko o braku podstaw do zwrotu różnicy w opłacie za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie została wniesiona w dniu [...] listopada 2011 r., za pośrednictwem organu, którego działania dotyczyła, z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 53 § 2 i 54 § 1 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom organu nie został także uchybiony 14-dniowy termin do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, liczony od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności, określony w art. 52 § 3 P.p.s.a. Skoro niniejsza skarga dotyczy aktu Starosty Powiatu S. z [...] listopada 2011 r., nie można przyjąć, jak sugeruje organ w odpowiedzi na skargę, że 14-dniowy termin z art. 52 § 3 P.p.s.a. winien być liczony od dnia otrzymania pisma tegoż Starosty z [...] sierpnia 2011 r., (tj. od [...] 08.2011 r.), skierowanego uprzednio i dotyczącego wezwania skarżącego z [...]08.2011 r. Nie stanowi również przeszkody w rozpoznaniu skargi fakt, iż WSA w Rzeszowie postanowieniem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 870/11 odrzucił skargę C.T. na akt Starosty Powiatu S. z [...] 08.2011 r. wobec braku wyczerpania trybu do jej wniesienia. Należy bowiem podkreślić, że akty i czynności organu nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), będącej przesłanką stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonego aktu, stwierdzić należy, że uprawnienie skarżącego do zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu zostało de facto przesądzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17.01.2006 r., sygn. akt U 6/04. Trybunał stwierdził niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. nr 108, poz. 908 ze zm.), poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach, polegające na zawyżeniu wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 cyt. ustawy, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał uznał, że przepis ten jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia uprawnień ustawodawcy. Trybunał wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie przepisu, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to mimo że utrata mocy obowiązującej tego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., stwierdzić należy, że był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Z mocy zaś art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy i w przypadku stwierdzenia niekonstytucyjności aktu niższej rangi niż ustawa może odmówić z tego powodu jego stosowania. Stanowisko takie zostało ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwały NSA z dnia 30.10.2000r., sygn. OPK 13/00, ONSA 2001/2/ 63, z dnia 15.12.2000r., sygn. OPK 20-22/00, ONSA 2001/3/104, z dnia 22.05.2000r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136, wyrok NSA z dnia 16.01.2006r., sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Konsekwencją stwierdzenia przez Sąd niekonstytucyjności przepisu, w dacie jego stosowania przez organ, jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt polegający na odmowie zwrotu kwoty 425 zł wydany został bez podstawy prawnej. Pogląd ten jest powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m. in. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11.07.2008 r., sygn. akt II SA/Po 831/08 i WSA w Kielcach z dnia 30.09.2008 r., II SA/Ke 364/08, nie publ.), także w wyrokach tut. Sądu z dnia 7.01.2009 r., akt II SA/Rz 450/08 oraz z dnia 18.03.2009 r., II SA/Rz 671/08, od którego to wyroku NSA oddalił skargę kasacyjną, wyrokiem z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09. W wyroku tym NSA stwierdził zasadność odmowy zastosowania przez Sąd I instancji § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w związku z omawianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że odmowa zastosowania dotyczy wyłącznie wysokości opłaty należnej za kartę pojazdu, a nie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty w ramach odpłatności za czynności powiatów. Odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenie do tego czasu nowej regulacji, zgodnej z Konstytucją , nie oznacza, że do czasu utraty mocy obowiązującej niniejszego przepisu należało pobierać opłatę w wysokości 500 zł, a jedynie w wysokości odpowiadającej kosztom druku i dystrybucji kart pojazdów. Sąd w pełni podziela zaprezentowane stanowisko, zgadzając się tym samym z argumentacją skarżącego. Odnosząc się do wywodów Starosty zawartych w odpowiedzi na skargę, wskazujących na wygaśnięcie uprawnienia do zwrotu nadpłaty, zgodnie z art. 80 § 1 Ordynacji podatkowej, Sąd raz jeszcze przywołuje uchwałę składu 7 sędziów NSA z 4.02.2008 r., sygn. akt I OPS 3/7. W uchwale tej NSA wyraźnie wskazał, że do uiszczenia opłat w toku postępowania o zarejestrowanie pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustaw podatkowych, w tym ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Celem opłaty za wydanie karty pojazdu jest bowiem zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu. Skoro zatem uiszczona opłata nie stanowiła realizacji obowiązku o charakterze podatkowym, do załatwienia sprawy o zwrot opłaty nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Z wszystkich tych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżony akt Starosty Powiatu S. z dnia [...] listopada 2011 r. i stwierdził, że skarżącemu C.T. przysługuje uprawnienie do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu wydaną dla samochodu osobowego marki Volkswagen Polo nr rejestracyjny [...] w kwocie 425 zł. Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a., z uwagi na charakter aktu odmawiającego przyznania uprawnienia, który nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, a tym samym nie nadaje się do wykonania. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając zawarte w wykazie przedstawionym przez skarżącego poniesione niezbędne koszty postępowania sądowego.