II OSK 1578/12

Dnia 17 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 roku, sygn. akt VII SAB/Wa 207/11 w sprawie ze skargi E. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Odwoławczą Komisję Bioetyczną w Warszawie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 207/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Odwoławczą Komisję Bioetyczną przy Ministrze Zdrowia w Warszawie. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 3 października 2011r. E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Odwoławczą Komisję Bioetyczną przy Ministrze Zdrowia postępowania w sprawie z jej wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 6 maja 2004 r. podjętej przez Komisję Bioetyczną przy Centrum Onkologii im. Marii Skłodowskiej – Curie w Warszawie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej, wnosząc o zobowiązanie Komisji do wydania w terminie 30 dni merytorycznej decyzji administracyjnej podał, że wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 6 maja 2004 r. skarżąca złożyła w dniu 15 października 2010 r. Przez rok organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie mimo kilkukrotnych wezwań przez pełnomocnika oraz złożonego zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania skierowanego do Ministra Zdrowia. Pismem z 12 września 2011 r. Komisja poinformowała pełnomocnika skarżącej o podjęciu uchwały o odrzuceniu wniosku. Pismo to nie spełnia kryteriów decyzji administracyjnej wymaganych przepisami prawa. W motywach postanowienia odrzucającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że opinia Komisji Bioetycznej przy Centrum Onkologii, wyrażona w formie uchwały podjętej w dniu 6 maja 2004 r. – w przedmiocie planowanego badania medycznego "CRYSTAL" – objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, stanowi jedynie spełnienie warunku wydania decyzji w sprawie wdrożenia eksperymentu medycznego, nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym, nie spełnia więc przesłanek kategorii rozstrzygnięć wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), na które służy skarga do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej E. Z. zaskarżono ww. postanowienie w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) przepisu art. 37l ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271), poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że: "treść opinii Komisji (ocena pozytywna lub negatywna planowanego badania) jest [...] przesłanką wydania decyzji administracyjnej, a nie samodzielnym rozstrzygnięciem", w sytuacji, gdy powołany przepis prawa farmaceutycznego jednoznacznie wskazuje, że pozytywna (nie jedynie jakakolwiek opinia) Komisji Bioetycznej stanowi konieczny element procedury prowadzącej do wydania przez Prezesa Urzędu Leków (wcześniej Ministra Zdrowia) pozwolenia na prowadzenie badania klinicznego; 2) przepisu art. 29 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2011 r., nr 277, poz. 1634), poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem uchwały Komisji Biotycznej za jedynie przesłankę decyzji zatwierdzającej przeprowadzenie eksperymentu medycznego, w sytuacji, gdy powołany przepis w sposób wyraźny wskazuje na "samodzielność" tego rozstrzygnięcia, wskazując na konieczność "pozytywnej opinii" Komisji Bioetycznej, jako przesłankę dopuszczalności eksperymentu medycznego oraz statuując tryb odwoławczy od rozstrzygnięć Komisji Bioetycznych wydanych w I instancji. Na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy brak było przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia, w szczególności zaskarżona uchwała Odwoławczej Komisji Bioetycznej była decyzją administracyjną, co skutkowało dopuszczalnością skargi na przewlekłość postępowania. Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. W piśmie procesowym Odwoławczej Komisji Bioetycznej z dnia 5 lipca 2012 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, podtrzymano wszystkie dotychczasowe oświadczenia i twierdzenia. Komisja w całości potrzymała stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, a nadto wniosła o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) odroczenie sprawy i przedstawienie pytania prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 187 P.p.s.a. w brzmieniu: "Czy opinia komisji bioetycznej o dopuszczalności eksperymentu na ludziach jest decyzją administracyjną?", 3) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w szczególności art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skarżąca skutecznie bowiem wykazała, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, i że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. E. Z. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Odwoławczą Komisję Bioetyczną przy Ministrze Zdrowia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 6 maja 2004 r. podjętej przez Komisję Bioetyczną przy Centrum Onkologii im. Marii Skłodowskiej – Curie w Warszawie. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, odrzucając skargę, rozważył jej dopuszczalność w kontekście dopuszczalności skargi na uchwałę Komisję Bioetyczną przy Centrum Onkologii im. Marii Skłodowskiej – Curie w Warszawie z 6 maja 2004 r. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem argumentację, według której skoro nie jest dopuszczalna skarga na uchwałę z 6 maja 2004 r., to również nie jest dopuszczalna skarga na przewlekłość postępowania w takiej sprawie. Sąd pierwszej instancji pominął, że skarga dotyczyła przewlekle prowadzonego postępowania przez Odwoławczą Komisję Bioetyczną przy Ministrze Zdrowia w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z 6 maja 2004 r. Ocena dopuszczalności tak sformułowanej skargi powinna się odnosić do działania tego podmiotu. Przede wszystkim należało więc wyjaśnić czy na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały z 6 maja 2004 r. zostało wszczęte postępowanie, w którym Odwoławcza Komisja Bioetyczna przy Ministrze Zdrowia miała obowiązek wydać jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy nie jest trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż odnosi się on do uchwały Komisji Bioetycznej z 6 maja 2004 r., a nie do rozstrzygnięcia, które miało zakończyć postępowanie wszczęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej uchwały, skierowanym do Odwoławczej Komisji Bioetycznej przy Ministrze Zdrowia. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.