I OSK 1981/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. i W.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1753/11 w sprawie ze skargi J.G. i W.N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 1753/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. i W. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji – oddalił skargę. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta D. decyzją z dnia [...] maja 1980 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w D. oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M.N. w 6/12 części, W.N. w 2/12 części, E.D. w 2/12 części i J.G. w 2/12 części. Jednocześnie orzekł o przyznaniu odszkodowania w kwocie 571.948,00 zł, w tym 42.816,00 zł za grunt i 529.132,00 zł za zabudowania znajdujące na wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. J. G. i W. N. wniosły o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że przyznane nią odszkodowanie było za niskie oraz, że nie były poinformowane o terminie przeprowadzonej w sprawie rozprawy administracyjnej oraz nie brały w niej udziału. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. J. G, i W. N. sprecyzowały swój wniosek wskazując, że żądają stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta D. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] Wojewoda Ś. odmówił stwierdzenia nieważności Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1980 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt sprawy, określone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o sporządzony w sprawie, przez biegłego rzeczoznawcę, operat szacunkowy. Odszkodowanie za składnik roślinny znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości zostało uregulowane na skutek ugody zawartej w dniu [...] marca 1980 r. pomiędzy J. G. a Zarządem Gospodarki Terenami w D. Wskazał ponadto, że w sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której wbrew twierdzeniom wnioskodawczyń, brały one udział, co potwierdza znajdujący się w aktach protokół z rozprawy. Nie brali w niej natomiast udziału biegli, co choć stanowi naruszenie przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie jest zdaniem Wojewody kwalifikowanym naruszeniem. Od decyzji powyższej odwołanie do organu wyższego stopnia złożyły J. G. i W. N. wskazując, że brak biegłego na rozprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie art. 22 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zarzuciły również, że biegli sporządzili swoje opinie na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, a nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 22 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wskazując, że z jego treści wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wskazał przy tym, że ustalenie odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby podlegać ewentualnej ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie przypadek taki nie miał jednak miejsca, gdyż organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] marca 1980 r. z udziałem współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości, na co wyraźnie wskazują podpisy złożone na protokole z rozprawy. Ponadto podniósł, że w przedmiotowej sprawie biegli, mimo że nie uczestniczyli w rozprawie to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Jak wynika natomiast z opinii biegłego rzeczoznawcy J. H., powierzchnia działki normatywnej wynosiła 500 m². Biegły wycenił wartość działki w wysokości 9,6% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego wynoszących 440 000,00 zł co dało kwotę 42 240,00 zł. Natomiast kwota przypadająca za pozostałą poza normatywną powierzchnię wynoszącą 32 m2 mogła wynieść maksymalnie pięciokrotność stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej ustalanych zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i taka kwota została przyznana w decyzji. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że odszkodowanie za grunt zostało obliczone prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do składników budowlanych Minister wskazał, że w aktach archiwalnych niniejszej sprawy znajdują się dwie szczegółowe opinie szacunkowe składników budowlanych znajdujących się na wywłaszczonej nieruchomości sporządzone przez biegłych rzeczoznawców A. N. i J. S. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu J. G. i W. N. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając decyzji Ministra Infrastruktury naruszenie: – art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury uregulowanej w powołanym przepisie; – art. 156 § 1 k.p.a. polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż Prezydent Miasta D. nie naruszył prawa w sposób rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając wskazane na wstępie orzeczenie podniósł, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156–158 Kodeksu postępowania administracyjnego i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym jego przedmiotem jest, jak wskazał sąd pierwszej instancji, z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. WSA wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że w toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Nadto wskazał, że w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym tą decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć, zdaniem sądu pierwszej instancji na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania ma być zawarta w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada trwałości decyzji. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych orzeczeń z dnia 15 lipca 2011 r. i z 12 lipca 2010 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 10, poz. 64). Jak wyjaśnił WSA, w złożonej do niego skardze J. G. i W. N. wskazały na naruszenie prawa materialnego – art. 22 ww. ustawy polegające na przyjęciu, że biegli powinni osobiście uczestniczyć w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z tym przepisem, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę (zgodnie z § 2 pkt 15 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie, Dz.U. Nr 17, poz. 94). Opinia biegłych powinna zaś zawierać szczegółowe uzasadnienie. Zdaniem WSA, z przepisu powyższego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo stwierdziły, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] marca 1980 r. r. Nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżące kwoty odszkodowania wynikającej ze sporządzonych opinii, nie może być oceniona – zdaniem WSA – w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro wyznaczona w sprawie rozprawa odbyła się, to brak na niej biegłych, choć stanowił naruszenie art. 22 ustawy, nie może być jednak oceniany – w ocenie Sądu pierwszej instancji – w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1980 r. Również podniesiona w skardze okoliczność sporządzenia opinii szacunkowych na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia a nie organu wywłaszczeniowego, nie może być – w optyce WSA – uznana za rażące naruszenie prawa. Sąd ten wskazał bowiem, że rzeczoznawcy byli niezależni, gdyż wszyscy powołani w sprawie rzeczoznawcy byli biegłymi z listy Wojewody Katowickiego. WSA podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazał, że dla oceny czy decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy – niezależnie od oczywistych uchybień organu wywłaszczeniowego – orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. W sprawie niniejszej Minister Infrastruktury wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. W postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu – uzasadniając przy tym przekonująco swoje stanowisko. Nie naruszyły zatem art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J. G. i W. N., reprezentowane przez pełnomocnika. Wniosły one o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi dwojakie uchybienia. Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury uregulowanej w powołanym przepisie. Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżące wykazały, iż Prezydent Miasta D. rażąco naruszył dyspozycję art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, które to miało mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżące zarzucają naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez przyjęcie, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej nie jest rażącym naruszeniem procedury przewidzianej w tym przepisie, a tym samym rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej jednak naruszenie takie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania oraz ocena funkcji jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jednak w rozpoznawanej sprawie rozprawa administracyjna odbyła się w dniu [...] marca 1980 r. z udziałem właścicieli nieruchomości, którzy nie domagali się obecności biegłych ani też nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania. Art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowi, że organ wydaje decyzję, dotycząca wywłaszczenia po przeprowadzeniu rozprawy. Skoro zatem z treści przepisów art. 21–23 powołanej wyżej ustawy można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W omawianej sprawie zasadnym jest wniosek, że brak biegłych na rozprawie nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Nie można zatem mówić, pomimo naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, że decyzja Prezydenta Miasta D. z dnia [...] maja 1980 r. rażąco naruszała prawo. Decyzje organów administracji odmawiające stwierdzenia jej nieważności są zatem zasadne. Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać wobec powyższego za nieusprawiedliwione. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.