I OSK 1914/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2561/11 w sprawie ze skargi R. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2561/11 uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant [...] Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.- dalej rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. ), obniżył R. M. z dniem 31 sierpnia 2011 r. dodatek służbowy o 30%, tj. do wysokości 168 złotych miesięcznie. Organ wskazał przy tym, że dodatek służbowy przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, nie zaś z tytułu samego mianowania na określone stanowisko. R. M. w okresie od 2008 r. do 2011 r. łącznie przez 1 rok, 5 miesięcy i 17 dni z powodu choroby nie realizował żadnych zadań służbowych. W 2008 r. korzystał ze zwolnień lekarskich przez 59 dni, w 2009 r. przez 178 dni, w 2010 r. przez 151 dni, a w 2011 r. w sposób ciągły przez okres 144 dni. Zaistniały zatem przesłanki do obniżenia R. M. dodatku służbowego. Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu odwołania R. M. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego i orzekł, że wysokość świadczenia podlega obniżeniu z dniem 1 października 2011 r., w pozostałej zaś części rozkaz personalny organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dodatek służbowy nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych może zatem stanowić podstawę do weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Skoro zadania służbowe R. M., z uwagi na jego nieobecność w służbie z powodu choroby, nie były przez niego realizowane, a w ich wykonywanie zaangażowani zostali inni policjanci, to organ I instancji miał uzasadnione podstawy do obniżenia R. M. dodatku służbowego. Nierealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Fakt korzystania ze zwolnień lekarskich nie stanowi przeszkody do dokonania przez organ oceny, czy zaszły okoliczności uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez policjanta z powierzonych mu obowiązków służbowych. W sprawie nie można powoływać się na art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, bowiem przepis ten zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia, w którym zostałyby określone tylko przypadki ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia w czasie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego. Natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie reguluje zasad ograniczania wypłaty dodatków do uposażenia lecz obniżenia takich świadczeń. Ograniczenie wypłaty dodatków stanowi zupełnie inną instytucję niż obniżenie dodatków do uposażenia. Wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, organ I instancji obniżył R. M. dodatek służbowy w granicach przyznanej kompetencji i adekwatnie do oceny służby policjanta. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji R. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zażądał uchylenia tej decyzji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/10. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], wskazując że powyższe decyzje zapadły z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 – 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przyznany R. M. dodatek służbowy został obniżony na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia, w związku z korzystaniem przez policjanta z licznych zwolnień lekarskich. W ocenie Sądu, powołane przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dawały organowi prawa do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego, z uwagi na sytuację, w jakiej się znalazł w związku z chorobą. Na zastosowanie powyższych przepisów nie zezwala bowiem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przypadki określone w § 9 ust. 5 rozporządzenia, dające podstawę do obniżenia policjantowi dodatku służbowego dotyczą zdarzeń innych, niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem w sytuacji, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny uregulował status policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, że korzystanie przez R. M. ze zwolnień lekarskich spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Sąd zwrócił również uwagę, że w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji, zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, dopuszczająca by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, w drodze rozporządzenia, ograniczył w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego. Z tej delegacji ustawowej Minister jednak dotychczas nie skorzystał i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, który zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i oddalenie skargi. Wyrokowi zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w zw. art. 104 ust. 3 i 6 ustawy o Policji w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez: a) ich niezastosowanie pomimo ustalenia stanu faktycznego, który mieścił się w hipotezach wymienionych przepisów, b) nieprawidłową wykładnię polegającą na nieusunięciu swoistej luki prawnej - extra legem, w drodze analogii legis, a ograniczenie się tylko do zastosowania reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori, c) zastosowanie jedynie wykładni językowej i gramatycznej z pominięciem metod wykładni celowościowej oraz systemowej gwarantujących zabezpieczenie zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i bezpodstawne jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w art. 121 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji mamy do czynienia ze swoistą luką w prawie oraz że art. 104 ustawy o Policji zawiera odmienną treść niż art. 121 ustawy o Policji i że delegacja ustawowa określona w art. 104 ust. 6 ustawy o Policji dotyczy materii uregulowanej w tym przepisie. Organy I i II instancji, w toku postępowania, związane były treścią art. 6 K.p.a., który obliguje organy do stosowania prawa obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia. Z zasadą praworządności związana jest zasada zupełności prawa, która nie dopuszcza do sytuacji, gdy pewien wycinek rzeczywistości, istotny dla sprawnego funkcjonowania Państwa nie jest objęty regulacją prawną. W tym zakresie zasady te nakładają na organ konieczność przeprowadzenia analizy obowiązujących przepisów i dokonanie wszelkich dostępnych metod wykładni, w celu skonstruowania normy postępowania w danej sprawie. Organ dokonał takiej analizy w oparciu o wykładnię funkcjonalną oraz zastosowanie analogii legis. Sąd I Instancji ocenił natomiast takie postępowanie organu za niedopuszczalne, bowiem uznał, że przepisy rozporządzenia, tj. § 8 ust. 5 pkt 2 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie miały w sprawie zastosowania, gdyż na przeszkodzie temu stała kolizja aktów prawnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kolizja wskazana przez Sąd I instancji ma charakter pozorny, usuwalny. O kolizji aktów prawnych w kontekście ich hierarchii można mówić w przypadku, gdy akt prawny wyższego rzędu reguluje ten sam obszar co akt prawny niższego rzędu. W niniejszej sprawie natomiast wystąpiła sytuacja, w której akt prawny niższego rzędu odnosi się do pewnych stanów faktycznych, natomiast akt prawny wyższego rzędu jedynie sygnalizuje sposób postępowania w określonych przypadkach. Skarżący kasacyjnie podniósł, że na bazie obowiązujących przepisów nie istnieje możliwość innego niż zakwestionowany przez Sąd I instancji sposób załatwiania spraw uregulowanych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd I instancji nie brał pod uwagę możliwości zastosowania treści § 8 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Dokonał jedynie porównania zwrotów ustawowych użytych w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ze zwrotami określonymi w art. 104 ust. 3 ustawy o Policji i nie doszukiwał się niebudzących wątpliwości podobieństw pomiędzy art. 121 ust. 1 a 104 ust. 3 ustawy o Policji, mimo że powinien to uczynić niezależnie od faktu, że pomiędzy tymi przepisami nie zachodzi oczywista tożsamość znaczeniowa. Skarżący kasacyjnie wskazał, że obie regulacje są na tyle podobne, że uzasadniają dokonanie właściwych operacji interpretacyjnych. Zatem, Sąd I instancji powinien dokonać analizy stanu faktycznego w sprawie, następnie dokonać analizy obowiązujących przepisów, a w przypadku stwierdzenia luki w prawie, zastosować odpowiedni rodzaj wykładni prawa i skonstruować odpowiednią normę postępowania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r. II FSK 2316/2010 skarżący kasacyjnie dodał, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza nienaruszalności i niezmienności uregulowań, w tym zwłaszcza uregulowań korzystnych dla określonej kategorii podmiotów. Nie ma ona bowiem charakteru absolutnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, kwestią wymagającą rozważenia to również fakultatywność delegacji ustawowej w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji. Wydanie rozporządzenia przewidzianego w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji jest fakultatywne, zatem może to prowadzić do dwóch konkurencyjnych wniosków: po pierwsze, iż prawodawca uzależnił możliwość ograniczenia uprawnień przewidzianych art. 121 ust. 1 ustawy o Policji od uznaniowości ministrów w postaci wydania fakultatywnego rozporządzenia, po drugie zaś, że w przypadku braku rozporządzenia, organy stosujące prawo mają kompetencję do zastosowania postanowienia art. 121 ust. 1 bez oparcia się na treści aktu wykonawczego przewidzianego w art. 121 ust. 2. Art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, odnosząc się do zmian, dotyczy faktów prawnych. Należy zatem uznać, że powstałe w okresie długotrwałego zwolnienia lekarskiego zmiany, czyli brak świadczenia pracy, mają wpływ na prawo do dodatku służbowego lub na jego wysokość. W celu ustalenia, jakie zmiany mogą mieć wpływ na dodatek służbowy, należy sięgnąć do art. 104 ustawy o Policji. Zgodnie z ust. 3 art. 104 ustawy o Policji policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Nieświadczenie pracy wskazuje na brak jakiegokolwiek wykonywania obowiązków. W związku z tym, uzasadnione jest zastosowanie bezpośrednio art. 121 ust. 1, bez oczekiwania na wydanie fakultatywnego rozporządzenia. Brak rozporządzenia fakultatywnego nie oznacza obowiązku organu oparcia wykładni na jakimkolwiek innym rozporządzeniu. Jeżeli organ chce, w jak najpełniejszym stopniu zastosować konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 7), to może to prowadzić do poszukiwania postanowień w ustawie, jak i aktach wykonawczych, które gwarantują tę zasadę. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa procesowego, skarżący kasacyjnie stwierdził, że skoro Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja administracyjna podlega uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a., to powinien wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że uchybienia, które stwierdził eliminują zaskarżony akt z obrotu prawnego. Sąd uchybił przepisom prawa materialnego, bowiem dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, jednakże kontrola ta okazała się nieprawidłowa. Obowiązek ten może być wykonany pod warunkiem niewystąpienia innych uchybień. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uchylona decyzja administracyjna była zaś zgodna z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie wobec braku usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 100 i art. 104 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Jednym z dodatków do uposażenia jest dodatek służbowy, który przysługuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku innym niż kierownicze lub samodzielne. Taki dodatek może być przyznany za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Szczegółowe zasady otrzymywania między innymi dodatków służbowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stosownie do art. 104 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Jego przyznanie jak i wysokość uzależnia się przy tym od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z kolei ust. 5 § 9 wskazanego rozporządzenia stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Z treści przytoczonych regulacji wynika, że prawo do dodatku służbowego uwarunkowane jest pełnieniem służby na określonym stanowisku oraz charakterem wykonywanych w niej zajęć. Natomiast wysokość przyznanego policjantowi dodatku służbowego zależy przede wszystkim od sposobu wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków i zadań służbowych. Zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia dodatek podlega obniżeniu "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Odesłanie zawarte w ostatnio powołanym przepisie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8, z zastrzeżeniem ust. 6 rozporządzenia oznacza, że tymi szczególnymi przypadkami powodującymi obniżenie pobieranego dodatku służbowego są: naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a także zmiana zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu § 9 ust. 5 rozporządzenia, mogący powodować obniżenie omawianego dodatku, nie można uznać długotrwałej choroby policjanta, co w konsekwencji dowodzi tego, że niewykonywanie zadań służbowych w czasie zwolnienia lekarskiego nie może powodować obniżenia spornego dodatku. Prezentowane stanowisko wynika z treści i charakteru regulacji zawartej w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Art.121 ust.1 tej ustawy stanowi, że policjant w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Powyższy przepis zawiera regulację szczególną w stosunku do norm kształtujących ogólne zasady kształtowania uprawnień do uposażenia i innych świadczeń należnych funkcjonariuszowi Policji. Ma on przy tym niewątpliwie charakter ochronno-gwarancyjny. Policjantowi, który nie wykonuje obowiązków służbowych, w związku z zaistnieniem wskazanych okoliczności (w tym choroby), co do zasady gwarantuje on prawo do otrzymywania między innymi dodatku do uposażenia w wysokości należnej na ostatnio zajmowanym stanowisku. Ustawodawca wprowadzając regułę, że policjant między innymi w czasie swej choroby zachowuje prawo do świadczeń w dotychczasowej wysokości, od tej ogólnej zasady wprowadził określone odstępstwa. Takie odstępstwa - jako wyjątki od zasady stabilności wysokości świadczenia w okresach ochronnych - muszą być stosowane i interpretowane w sposób ścisły. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy dotyczące wynagrodzenia, w tym odnoszące się do uposażenia funkcjonariuszy służb mundurowych, należy wykładać i stosować ściśle z ich brzmieniem. Powszechnie ponadto akceptowany jest pogląd, że niedopuszczalne są takie zabiegi interpretacyjne, które prowadzą do sformułowania dodatkowych przesłanek – pozytywnych lub negatywnych – mogących w konsekwencji prowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw przyznanych przez ustawę. Nie można więc, interpretując przepisy przewidujące określone uprawnienia czy gwarancje, wprowadzać warunków zaostrzających, jeżeli sam ustawodawca tego nie uczynił. W pewnych granicach uznaje się możliwość przyznania uprawnienia bez wyraźnej dyspozycji ustawowej, ale wyklucza się całkowicie dopuszczalność nałożenia obowiązku lub pozbawienia uprawnień bez wyraźnej podstawy prawnej. Z art. 121 ust.1 ustawy o Policji jednoznacznie wynika, że ustanowione tam gwarancje mogą być wyłączone w dwóch przypadkach. Po pierwsze ustawodawca przewidział możliwość ograniczenia wysokości wypłaty w całości lub części niektórych dodatków do uposażenia między innymi w czasie choroby. Zastrzegł przy tym wyraźnie, iż takie modyfikacje mogą mieć charakter czasowy, tj. dotyczyć np. okresu choroby. Ponadto wskazane ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie w drodze stosownego rozporządzenia właściwego ministra do spraw wewnętrznych. Minister ten w art. 121 ust. 2 ustawy został bowiem upoważniony do tego by w porozumieniu z właściwym ministrem do spraw pracy, w drodze rozporządzenia, ograniczyć wypłatę niektórych dodatków do uposażenia. W sprawie bezsporne jest, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie skorzystał z takich uprawnień i na podstawie wskazanej delegacji ustawowej nie wydał rozporządzenia. W tym zakresie - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - nie może być mowy o żadnej luce w prawie. Luką w prawie jest bowiem taki brak regulacji, co do którego można racjonalnie twierdzić, że nie jest przez ustawodawcę zamierzony. Nie jest realną luką w prawie taki stan, w którym ustawodawca świadomie określone zagadnienia pozostawił w ogóle poza zakresem regulacji prawnej, albo tylko poza zakresem regulacji ustawowej, dopuszczając możliwość (nie zaś obowiązek) wprowadzenia pewnych instytucji w drodze aktu wykonawczego. Wobec niewydania rozporządzenia na podstawie delegacji zawartej w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji oczywistym jest - gdyż przyznaje to również skarżący kasacyjnie organ - że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw prawnych, a tym samym niedopuszczalne jest ograniczenie - w czasie okresów ochronnych (w tym w czasie choroby) - wysokości wypłaconego policjantowi dodatku służbowego. Taki stan jest przy tym dla analizowanej sprawy prawnie obojętny, gdyż organy Policji dążyły nie do ograniczenia tylko wysokości dodatku na czas choroby R. M., lecz orzekły o zmniejszeniu wysokości takiego świadczenia z uwagi na chorobę policjanta. Na drugi wyjątek od zasady stabilności uposażenia policjanta w czasie jego choroby wskazuje treść samego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisu tego wynika, że w czasie choroby policjant otrzymuje świadczenia w dotychczasowej wysokości z uwzględnieniem zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Nie może ulegać wątpliwości, że zmiany te mogą być wprowadzone zarówno na korzyść jak i niekorzyść policjantów. Ustawodawca gwarantując, co do zasady, stabilność świadczeń w okresach ochronnych, nie zastrzegł bowiem, że należy uwzględniać tylko takie dokonane w tym czasie zmiany, które nie są mniej korzystne dla funkcjonariuszy. Ponadto chodzi tu o zmiany, które w sposób trwały mają kształtować uprawnienia policjantów do uposażenia zasadniczego, dodatków i innych świadczeń. Ograniczenie wypłaty należności tylko w czasie okresów ochronnych – jak już sygnalizowano wcześniej – stanowi odrębną instytucję. Będzie ona mogła być stosowana w przypadkach i na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o ile zdecyduje się on na skorzystanie z przyznanych mu uprawnień i wyda rozporządzenie, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że zmiany, o których mowa w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, mogą polegać między innymi na samym niewykonywaniu w okresach ochronnych obowiązków służbowych oraz że takie niewykonywanie obowiązków służbowych jest tożsame z nienależytym realizowaniem zadań służbowych, co w konsekwencji ma uprawniać organy Policji do zmniejszenia policjantowi wysokości świadczeń już w czasie choroby, urlopu i innych podobnych zdarzeń. Niewykonywanie przez policjanta obowiązków z uwagi na długotrwałą chorobę w ogóle nie może być rozważane w kategoriach nienależytego wypełniania zadań służbowych. Przedłużająca się absencja chorobowa policjanta uprawnia organy Policji do podejmowania różnorodnych działań, ale tylko takich, które są zgodne z prawem. Do nich z pewnością nie można zaliczyć stosowania dodatkowych, nieprzewidzianych przez ustawodawcę sankcji finansowych. Zmiana wysokości należnego policjantowi uposażenia może być dokonywana wyłącznie w przypadkach wprost przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Nie mogą być skuteczne próby wywodzenia rzekomo dopuszczalnych w tym zakresie ograniczeń na skutek skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Przepisy dotyczące uposażenia – o czym również była już mowa – muszą być stosowane i wykładane ściśle z ich brzmieniem. Zauważyć ponadto należy, że choroba funkcjonariusza kształtuje jedynie określony stan faktyczny, a przepis art. 121 ust.1 ustawy o Policji dotyczy wyłącznie zmian prawnych a nie faktycznych. Prawne instrumenty przyporządkowania dodatków do uposażenia powodują, że zmianę wysokości dodatku może wywoływać ma przykład zmiana stanowiska lub miejsca pełnionej służby. Sformułowanie "z uwzględnieniem zmian" oznacza zatem nakaz brania pod uwagę wprowadzonych w omawianych okresach nowych, odnoszących się do wszystkich funkcjonariuszy regulacji prawnych, w tym płacowych oraz zmian prawnych dotyczących indywidualnego policjanta, kształtujących jego status prawny w służbie. WSA w Warszawie właściwie zatem ocenił, że niewykonywanie przez policjanta obowiązków służbowych, nawet z powodu długotrwałej choroby, nie stanowi szczególnego przypadku w rozumieniu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Odmienna wykładnia powołanej normy pozostawałaby w sprzeczności z regulacją ustawową zawartą w art. 121 ust. 1 oraz niweczyłaby uprawnienia wynikające z tego przepisu. Oczywistym zaś jest, że skoro art. 121 ust.1 ustawy o Policji ma charakter ochronno-gwarancyjny, to nie może być wykładany w sposób negujący istotę i sens zawartej w nim gwarancji. Jeżeli przepis ten zapewnia – co do zasady - niezmienność uposażenia i świadczeń w dotychczasowej wysokości, to nie można zakładać, aby ustawodawca jednocześnie dopuszczał, że niewykonywanie obowiązków służbowych mogło być uznane za zmianę w rozumieniu omawianego przepisu i skutkować ograniczeniem dodatku służbowego. Takich intencji racjonalnemu ustawodawcy nie można przypisać. Z tych względów Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego. Sąd ten dokonał prawidłowej wykładni art. 121 ust.1 i 2 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust.5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i zasadnie przyjął, że przepisy te oraz art. 104 ustawy o Policji nie pozwalały na obniżenie R. M. dodatku służbowego w z związku z jego nieobecnością w służbie z powodu choroby. Z powyższych względów za chybiony trzeba ocenić również zarzut złamania norm procesowych. Skoro kontrolowane przez WSA w Warszawie decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, to oczywistym jest, że Sąd ten zobowiązany był do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i uchylenia na tej podstawie wadliwych decyzji organów Policji obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.