II SA/Wa 2561/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Sędzia WSA Danuta Kania Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] Policji, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) obniżył [...] R. M. z dniem [...] sierpnia 2011 r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej kwoty, tj. do wysokości [...] złotych miesięcznie. Organ w uzasadnieniu zaznaczył, iż R. M. od dnia [...] lutego 2008 r. zajmuje stanowisko policjanta Sekcji [...] Wydziału [...][...]. Wymieniony przebywał na zwolnieniu lekarskim: 1. w 2008 roku: ← od dnia 5 maja do dnia 7 maja; ← od dnia 28 lipca do dnia 18 sierpnia; ← od dnia 25 sierpnia do dnia 26 sierpnia; ← od dnia 6 października do dnia 27 października; ← od dnia 22 grudnia do dnia 5 stycznia 2009 r. tj. przez łącznie 59 dni; 2. w 2009 roku: ← od dnia 23 lutego do dnia 18 marca; ← od dnia 29 czerwca do dnia 6 lipca; ← od dnia 11 sierpnia do dnia 6 stycznia 2010 r. tj. przez łącznie 178 dni; 3. w 2010 roku: ← od dnia 7 stycznia do dnia 21 stycznia; ← od dnia 25 stycznia do dnia 29 stycznia; ← od dnia 27 marca do dnia 6 kwietnia; ← od dnia 5 maja do dnia 14 maja; ← od dnia 17 maja do dnia 26 maja; ← od dnia 12 lipca do dnia 1 października; ← od dnia 20 października do dnia 31 października tj. przez łącznie 151 dni. Natomiast w okresie od dnia 8 marca 2011 r. do dnia 30 lipca 2011 r. R. M. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim przez 144 dni. W związku z powyższym wskazano, iż przez okres stanowiący łącznie 1 rok, 5 miesięcy i 17 dni, funkcjonariusz nie realizował zadań i czynności służbowych przypisanych do Wydziału [...][...]. Powodowało to, iż wskazane zadania wypełniać musieli inni policjanci, co wydłużało proces realizacji, negatywnie wpływało na mobilność funkcjonariuszy oraz wyniki w służbie. Zdaniem organu dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto, wysokość dodatku pozostawiona jest uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Wobec powyższego Komendant Stołeczny Policji uznał, iż w przypadku, gdy policjant nie realizuje żadnych zadań, nie może otrzymywać dodatku służbowego, w przyznanej dotychczas kwocie. Podkreślono, iż dodatek służbowy jest przyznawany decyzją administracyjną, mającą charakter fakultatywny i ma z założenia stanowić element stymulujący policjantów do lepszego wykonywania zadań służbowych. Tak więc niewykonywanie przez policjanta zadań służbowych nawet w przypadkach usprawiedliwionych, np. chorobą, skutkuje koniecznością wykonywania tych zadań przez innych policjantów, tym samym powinno stanowić podstawę do zwiększenia ich dodatków. W decyzji zaznaczono, iż przepisy § 9 ust. 2 oraz § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (...) uzależniają przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość, jak również możliwość obniżenia tego dodatku w granicach wskazanych w tym przepisie od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a nie oceny służbowej. Skoro policjant przez długotrwały okres czasu nie realizuje zadań służbowych bezspornym zatem jest, iż nie może otrzymywać dodatku służbowego w przyznanej dotychczas kwocie. Stad też, argumenty strony odnoszące się do braku podstawy prawnej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obniżenia dodatku służbowego, ze względu na pozytywną ocenę służbową, nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ wskazał również, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji, w razie choroby, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Nierealizowanie zadań służbowych przez łącznie 1 rok, 5 miesięcy i 17 dni jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Organ powołał się na dotyczący podobnych kwestii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II SA 2598/01, w którym stwierdzono, że zaprzestanie sprawowania opieki nad psem służbowym i powierzenie tej opieki innemu policjantowi, było zmianą mającą wpływ na prawo do dodatku. Organ zaznaczył, iż R. M. na aktualnie zajmowanym stanowisku służbowym otrzymywał dodatek służbowy w kwocie [...] zł. Jednak ze względu na fakt nierealizowania zadań służbowych, spowodowany absencją chorobową, dokonano obniżenia dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki, czyli o kwotę [...] zł, tj. do kwoty [...] zł. Jednocześnie Komendant [...] Policji uznał za bezprzedmiotowy wniosek R. M., dotyczący umorzenia postępowania w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, bowiem brak uwzględnienia żądania strony nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 kpa, lecz oznacza bezzasadność żądania strony (wyrok WSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. II SA/Rz 1107/10). R. M. złożył odwołanie od wskazanej decyzji i zarzucił jej brak umocowania w obowiązujących uregulowaniach prawnych oraz wniósł o jej uchylenie. Funkcjonariusz przytoczył tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/10, potwierdzającą okoliczność, iż "przełożony może obniżyć policjantowi uposażenie lub dodatki, gdy zaszły zmiany mające wpływ na prawo do tych świadczeń lub ich wysokość. Taką usprawiedliwioną okolicznością nie jest choroba funkcjonariusza". Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego i ustalił datę obniżenia na dzień [...] października 2011 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych daje podstawę do weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego, na co pozwalają obowiązujące przepisy prawa. Zadania służbowe, które powinien wykonywać policjant, z uwagi na nieobecność w służbie z powodu choroby, nie były przez niego realizowane, przez co ich wykonywanie wymagało zaangażowania innych policjantów. Organ zauważył, że ustawa o Policji, wprowadzając obowiązek okresowego opiniowania służbowego policjantów nie przewidziała przerw w dokonywaniu oceny, na czas choroby opiniowanego. Przełożony obowiązany jest dokonać wieloaspektowej, bieżącej oceny pracy policjantów w każdym okresie służby, niezależnie od tego, czy policjant korzysta ze zwolnienia lekarskiego, czy też nie. Natomiast, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145) przewidują jedynie fakultatywne przesunięcie terminu opiniowania policjanta o okres choroby. Organ podkreślił również, że nie można utożsamiać oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych dokonywanej przez przełożonego w przypadku, o którym mowa w § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., z końcową oceną policjanta dokonywaną w opinii służbowej. Stwierdzenie niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych w opinii służbowej stanowi odrębną przesłankę obniżenia bądź nawet cofnięcia dodatku (§ 8 ust. 8 pkt 2, § 9 ust. 6 pkt 2 cytowanego rozporządzenia). W przedmiotowej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Organ uznał, iż nierealizowanie zadań służbowych przez kilkadziesiąt dni, uzasadniające niższą ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych z uwagi na mniejszą ilość wykonywanych zadań w dłuższym okresie czasu oraz zmniejszoną dyspozycyjność, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Stanowisko takie podzielone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 275/08. W orzecznictwie panuje pogląd, iż przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ sytuacji finansowej funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich nie stanowi zatem przeszkody do dokonania przez organ ocen, czy zaszły okoliczności określone w § 8 ust. 5 pkt 2 (§ 9 ust. 5) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., uzasadniające obniżenie przyznanego wcześniej dodatku służbowego, z uwagi na dokonaną ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz realizacji przez niego powierzonych zadań i czynności służbowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1902/10). Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której na przykład policjantowi, któremu wymierzono karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej nie można obniżyć dodatku służbowego (funkcyjnego) w czasie, kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem organu dokonanie takiego obniżenia, zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jest obligatoryjne. Organ zaznaczył, iż przedmiotowa decyzja wywołuje określony skutek prawny od wskazanej w niej daty, a więc na przyszłość. Obniżenie nie dotyczy okresów sprzed wydania decyzji i następuje niezależnie od tego, czy policjant kontynuuje przebywanie na zwolnieniu lekarskim, czy też powraca do wykonywania obowiązków służbowych. Przepis § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Komendant Główny wyjaśnił również, iż uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Wskazano też, że Komendant [...] Policji obniżył R. M. dodatek służbowy o kwotę [...] złote miesięcznie, czyli 30% otrzymywanej stawki, co mieści się w granicach przyznanych organowi I instancji kompetencji, a ponadto jest adekwatne do oceny służby policjanta dokonanej z uwzględnieniem okresów przebywania przez niego na zwolnieniu lekarskim. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, iż mimo że przytoczony przez R. M. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/10 zapadł na gruncie podobnego stanu faktycznego nie oznacza to, iż znajdzie on zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy. Organ wskazał, iż odmienny pogląd w danym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził między innymi w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1902/10. Organ wyjaśnił, iż rozkazowi personalnemu Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, dlatego na nowo ustalono datę obniżenia otrzymywanego przez R. M. dodatku służbowego. R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący ponownie powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1875/10, który stwierdza, że "Przełożony może obniżyć policjantowi uposażenie lub dodatki, gdy zaszły zmiany mające wpływ na prawo do tych świadczeń lub ich wysokość. Taką usprawiedliwiona okolicznością nie jest choroba funkcjonariusza". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5 – 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Stosownie do § 9 ust. 5 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Dodatek służbowy przyznany R. M. został obniżony na podstawie § 8 ust. 5 pkt. 2 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia, w związku z faktem korzystania z licznych zwolnień lekarskich. W ocenie Sądu, powołane przepisy rozporządzenia nie dawały organowi prawa do obniżenia dodatku służbowego przyznanego skarżącemu z uwagi na sytuację w jakiej znalazł się w związku z chorobą. Na zastosowanie powyższych przepisów nie zezwala art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości w okresie, w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w przepisie. Szczególnie uzasadnione przypadki określone w § 9 ust. 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia, dające podstawę do obniżenie policjantowi dodatku służbowego dotyczą innych zdarzeń niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Dzieje się tak, ponieważ przepisy aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie ustawy i w zakresie w niej określonym nie mogą być sprzeczne z aktem wyższej rangi. System prawa jest zbudowany hierarchicznie. Mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego, dlatego rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy. W sytuacji, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny uregulował status policjanta w razie choroby, to brak jest podstawy do uznania, iż przebywanie przez R. M. na zwolnieniach lekarskich spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji, zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Powyższe stanowisko podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 27 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1979/10. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.