III SA/Łd 135/12

Dnia 21 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na negatywną opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie połączenia w zespół gimnazjum i szkoły podstawowej oddala skargę. W dniu 27 stycznia 2012 r. Wójt Gminy Parzęczew skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Łódzkiego Kuratora Oświaty skargę na negatywną opinię tego organu w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. J. Tuwima w Parzęczewie z Gimnazjum w Parzęczewie w Zespół Szkół w Parzęczewie. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. Wójt Gminy Parzęczew w związku z uchwałą nr XV/116/11 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 28 listopada 2011 r. w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół w Parzęczewie, zgodnie z art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zwrócił się do Łódzkiego Kuratora Oświaty z prośbą o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. Wniosek o wydanie opinii wpłynął do Kuratorium 8 grudnia 2011 r. W dniu 12 grudnia 2011 r. strona wnioskująca dołączyła projekt uchwały Rady Gminy w Parzęczewie w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w Parzęczewie z Aktem Założycielskim Zespołu Szkół w Parzęczewie wraz z uzasadnieniem do uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że w skład Zespołu wejdzie Szkoła Podstawowa w Parzęczewie i Gimnazjum w Parzęczewie. Wyjaśniono także, że połączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne – chodzi o obniżenie kosztów ogólnego zarządu poszczególnymi szkołami, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Dodatkowym argumentem był fakt, że obie szkoły znajdują się w jednym budynku. Z uwagi na pogłębiający się niż demograficzny (zanotowany 31,6 % spadek dzieci w wieku szkolnym 6-15 lat w latach 2000-2008) koniecznym jest przeprowadzenie ewolucyjnych, łagodnych zmian w systemie oświaty na terenie gminy co możliwe jest do osiągnięcia poprzez połączenie szkół. Wskazywano na bardzo duże koszty ponoszone przez gminę Parzęczew na utrzymanie oświaty oraz na fakt, że obecnie zadłużenie gminy osiągnęło ponad 50% i gmina nie ma możliwości dalszego zadłużenia. Podkreślano dbałość gminy o sprawy oświaty i pozyskiwanie przez nią dodatkowych środków z innych możliwych źródeł (Europejski Fundusz Społeczny, Ministerstwo Edukacji). Wskazywano ponadto, że w przypadku wnioskowanego połączenia szkół łatwiejsze stanie się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, zapewnienie kadrze pedagogicznej odpowiedniej ilości godzin ponadwymiarowych, gdy obecnie nauczyciele zawierają kilka umów o pracę z poszczególnymi dyrektorami. Utworzenie zespołu szkół stworzy też warunki do większej integracji środowiska nauczycieli, rodziców i uczniów i zwiększy ich poczucie odpowiedzialności za sprawy szkoły i poprawi jakość pracy. Pismami z dnia 27 grudnia 2011 r. Łódzki Kurator Oświaty wezwał Wójta Gminy Parzęczew do uzupełnienia brakującej dokumentacji w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisma przez złożenie z opinii Rad Pedagogicznych obu planowanych do połączenia szkół. W odpowiedzi na powyższe w dniu 28 grudnia 2011 r. do Kuratorium Oświaty w Łodzi zostały złożone zostały opinie Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej im. J. Tuwima w Parzęczewie oraz Rady Pedagogicznej Gimnazjum w Parzęczewie. Opinia Rady Pedagogicznej Szkoły Podstawowej była opinią negatywną. Rada Pedagogiczna Gimnazjum w Parzęczewie projekt uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w Parzęczewie zaopiniowała pozytywnie. Ponadto w dniu 30 grudnia 2011 r. do Kuratorium Oświaty w Łodzi wpłynęło pismo Wójta Gminy Parzęczew, do którego załączono uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2011 r., nr I/272/2011 w sprawie opinii do projektu o wieloletniej prognozie finansowej Gminy Parzęczew oraz uchwałę Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 27 grudnia 2011 r., nr I/273/2011 w sprawie opinii dotyczącej budżetu Gminy Parzęczew na rok 2012. Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r., doręczonym do Urzędu Gminy w Parzęczewie w dniu 13 stycznia 2012 r. Łódzki Kurator Oświaty działając w trybie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wydał negatywną opinię w sprawie połączenia szkół. W ocenie Łódzkiego Kuratora Oświaty planowane połączenie szkół nie prowadzi do wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych zmierzających do poprawy warunków realizacji zajęć dydaktyczno – wychowawczo - opiekuńczych czy to w kontekście uczniów, czy też nauczycieli. Wręcz przeciwnie, zamierzenie to stoi w sprzeczności z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8- klasowych szkól podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Kurator wskazał również na negatywną opinię projektu uchwały przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej. Łódzki Kurator Oświaty podkreślił, że jedynym czynnikiem implikującym połączenie oznaczonych szkół w Zespół jest czynnik ekonomiczny. Proponowane rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych przez Gminę wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednak jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wójt Gminy Parzęczew wniósł o uchylenie zaskarżonej opinii oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu Wójt Gminy wskazywał, że opinia została niedostatecznie uzasadniona, podjęta arbitralnie bez uprzedniego przeprowadzenia analizy sytuacji ekonomicznej gminy i szkół. Z tych też względów powinna zostać uchylona jako niezgodna z prawem. Podkreślał, że obie szkoły po połączeniu będą miały zapewnione bardzo dobre warunki w istniejącym kompleksie budynków. Zaznaczył też, że w sąsiednich gminach Kurator pozytywnie zaopiniował połączenie szkól podstawowych i gimnazjum i taki model funkcjonowania szkół na terenach wiejskich się sprawdza i jest bardziej racjonalny. Zwracał też uwagę na prognozowany spadek liczby dzieci w wieku szkolnym w następnych latach, konieczność dokładania środków z budżetu gminy do funkcjonowania oświaty i oszczędności jakie połączenie szkół może przynieść. Dostosowanie obwodów szkół powinno natomiast nastąpić odrębną uchwałą i na obecnym etapie było przedwczesne. Wskazał również, że odrębność programowa I etapu edukacji w szkole podstawowej oraz II etapu edukacji w gimnazjum nie ma wpływu na sprawność funkcjonowania szkoły podstawowej i gimnazjum w zespole szkół. Natomiast powołanie zespołu szkół wzmocni skuteczność wdrażania jednolitego systemu wychowawczego i pozwoli ustalić jedną spójną koncepcję pracy i rozwoju placówki. W wyniku połączenia żadna ze szkół wchodzących w skład zespołu nie utraci swojej tożsamości, a poziom kształcenia w każdej z nich nie tylko zostanie zachowany, lecz winien zostać podniesiony. W ocenie Wójta łączenie szkół w zespół przez organy prowadzące ma z reguły głównie uzasadnienie ekonomiczne. Chęć obniżenia kosztów administrowania szkołami wchodzącymi w zespół, usprawnienie tej administracji, jak również chęć zapewnienia łatwiejszego korzystania z bazy dydaktycznej nie może w ocenie Wójta stanowić zarzutu i podstawy wydania opinii negatywnej. Ponadto Wójt Gminy Parzęczew wskazał, iż zaskarżona opinia została wydana z uchybieniem 14 dniowego terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanymi przepisami Kurator winien zająć stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku. Nie zajęcie stanowiska we wskazanym terminie powoduje, że rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. W niniejszej sprawie powyższy termin biegł od dnia 28 grudnia 2011 r. (tj. od dnia uzupełnienia braków wniosku stosownie do wezwania Kuratora z dnia 20 grudnia 2011 r.) i upłynął w dniu 11 stycznia 2012 r. Natomiast zaskarżona opinia została doręczona stronie skarżącej w dniu 13 stycznia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Łódzki Kurator Oświaty wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnośnie zarzutu przekroczenia terminu do zajęcia stanowiska wskazał, iż wniosek Wójta Gminy Parzęczew z dnia 7 grudnia 2011 r. był jeszcze uzupełniony pismem z dnia 29 grudnia 2011 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 grudnia 2011 r. Natomiast opinię przekazano listem poleconym w dniu 11 stycznia 2012 r., więc z zachowaniem zakreślonego prawem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest negatywna opinia Łódzkiego Kuratora Oświaty, wydana w trybie art. 62 ust 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( DZ. U. z 2004 Nr256, poz. 2572 ze zm.), zawarta w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna. Przepisy ustawy nie przewidują formy, w jakiej kurator oświaty wydaje opinię w trybie art. 62 ust 5b ustawy. Poszukując odpowiednich rozwiązań normatywnych w systemie prawa, należy podzielić pogląd M. Pilicha, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie musi przybrać formy postanowienia, gdyż nie zapada w toku postępowania administracyjnego i nie stosuje się do niej art. 106 § 5 k.p.a. Podlega ona natomiast zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym], jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. W myśl zaś art. 89 ust. 2, jeżeli organ (...) nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że termin określony w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest terminem zawitym, a wydanie negatywnej opinii obala domniemanie z art. 89 ust. 2, że opinia jest pozytywna (por. wyrok NSA dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1665/01). Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3 - do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, iż nie jest ona uzasadniona. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) - dalej ustawa o systemie oświaty – zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym jednostek samorządu terytorialnego. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, są zagwarantowane w dochodach tych jednostek (art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Przepisy powoływanej ustawy nakładają na organy prowadzące szkoły (w tym na gminy) określone obowiązki, wymienione m.in. w jej art. 5 ust. 7. Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty (w imieniu wojewody), który w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami (...), znajdującymi się na obszarze określonego województwa, a także realizuje politykę oświatową państwa (art. 31 pkt 1 i pkt 6 ustawy o systemie oświaty). Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 wskazywanej ustawy. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek i udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 ustawy o systemie oświaty). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. W art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty ustawodawca przewidział jednak możliwość połączenia szkół lub placówek różnych typów w zespół. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 przywoływanej ustawy). Ustawodawca w art. 62 ust 5 b zastrzegł jednocześnie, że połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Ten ostatni przepis obowiązuje od 22 kwietnia 2009 r. Z treści powyższych unormowań wynika, że o ile opinie rad pedagogicznych choć konieczne, nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół z połączenia szkoły podstawowej i gimnazjum uzależniona jest od opinii kuratora oświaty, która musi być pozytywna (art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty). W rozpatrywanej sprawie opinia kuratora, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad szkołami, była negatywna. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia kuratora oświaty, realizującego politykę oświatową państwa była ocena, czy z powodu połączenia szkół w zespół, nie pogorszą się jakość i warunki kształcenia oraz wychowania. Jak w tym względzie skonstatował Kurator, zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa zapoczątkowanej w 1998 r. przez Ministra Edukacji Narodowej, której efektem była m.in. likwidacja ośmioklasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum, a więc z uwzględnieniem różnic poziomów edukacyjnych i rozwoju dzieci. Podkreślić również należy, że zarówno w szkołach podstawowych jak i gimnazjach począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, co Kurator miał obowiązek uwzględnić przy wydawaniu opinii. Okoliczność ta stanowi też wyjaśnienie dla wcześniej wyrażanej zgody na połączenia szkół podstawowych i gimnazjum, co podniesiono w odpowiedzi na skargę . W powyższym kontekście stanowisko Kuratora należy uznać za znajdujące swoje uzasadnienie. Kurator w swojej opinii zwrócił również uwagę na fakt podjęcia negatywnej opinii w przedmiocie połączenia Szkoły Podstawowej im. J. Tuwima w Parzęczewie i Gimnazjum w Parzęczewie w Zespół Szkół w Parzęczewie przez Radę Pedagogiczną Szkoły Podstawowej im. J. Tuwima w Parzęczewie, w której podnoszono, że decyzja o połączeniu szkół w zespół może spowodować obniżenie poziomu edukacji i pogorszenie warunków nauki dzieci z łączonych szkół. W ocenie Sądu, ponieważ w kompetencjach Kuratora pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 ustawy o systemie oświaty) przede wszystkim z tego punktu widzenia miał on obowiązek i mógł dokonać oceny wniosku. Prezentowane przez organy Gminy argumenty o charakterze ekonomicznym nie mogły być decydujące dla takiej oceny, choć niewątpliwie są należycie umotywowane i przekonujące. Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne i organizacyjne – na które w swoim wniosku i skardze kierowanej do Sądu wskazywała Gmina Parzęczew – powodowałoby w praktyce, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna, co byłoby sprzeczne z założeniami wdrażanej reformy oświaty. Z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami ustawy o systemie oświaty. Tym samym opinia udziela odpowiedzi na podstawowe pytania, a mianowicie, jakimi względami kieruje się Łódzki Kurator Oświaty negatywnie opiniując - w trybie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty – połączenie szkoły podstawowej z gimnazjalną. Nie sposób zatem postawić opinii Kuratora zarzut dowolności, czy arbitralności przyjętej opinii w zakresie negatywnego zaopiniowania zamiaru połączenia Szkoły Podstawowej im. J. Tuwima w Parzęczewie i Gimnazjum w Parzęczewie w Zespół Szkół w Parzęczewie. W przedmiocie charakteru prawnego "opinii kuratora" wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. W orzeczeniu tym trybunał stwierdził, że "w tym przypadku mamy do czynienia z dopuszczalnym współdziałaniem fachowym w rozumieniu art. 89 i art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz (preambuła do Konstytucji). (...). Analiza zadań i kompetencji kuratora jednoznacznie wskazuje, że pełni on w polskim systemie oświaty szczególną rolę organu administracji rządowej, odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na terenie właściwego województwa, a jednocześnie obarczonego obowiązkiem takiego współtworzenia i realizowania regionalnej i lokalnej polityki oświatowej (art. 31 pkt 6), aby ta ostatnia pozostawała w zgodzie z polityką oświatową państwa. Taka pozycja kuratora oświaty jest mocno ugruntowana w tradycji Państwa Polskiego, co musi być również brane pod uwagę przy określaniu jego relacji z jednostkami samorządu terytorialnego, odpowiedzialnymi za prowadzenie szkół. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego". Sąd zauważa, iż co prawda powołany wyrok wydany został w wyniku badania konstytucyjności przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jednak w ocenie tutejszego Sądu rozważania dotyczące charakteru prawnego "opinii kuratora" w pełni zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do "opinii kuratora", o której mowa w art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ze wskazanych powyżej względów, nie można zarzucić Łódzkiemu Kuratorowi Oświaty w związku z wydaniem zaskarżonej opinii naruszenia przepisów prawa, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia przez Łódzkiego Kuratora Oświaty 14 dniowego terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska wskazać należy, iż zgodnie z przyjętą doktryną zakreślone w art. 89 terminy odnoszą się do "zajęcia stanowiska", a nie do jego doręczenia określonemu organowi. Można stąd wnosić, że w tych terminach powinno nastąpić podjęcie aktu zatwierdzenia, uzgodnienia bądź opinii, zaś samo przekazanie organowi gminy (innemu organowi) może nastąpić później (por. A. Matan [w] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod redakcją B. Dolnickiego, ABC, 2010 r.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż niezależnie czy termin do zajęcia opinii byłby liczony od dnia 28 grudnia 2011 r. jak uważa strona skarżąca, czy też od dnia 30 grudnia 2011 r. jak wskazuje organ, zaskarżona opinia wydana została przed upływem 14 dniowego terminu w dniu 9 stycznia 2012 r. Stąd podniesiony zarzut uznać należało za chybiony. Tym samym skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. t.p.