II GSK 1072/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Gabriela Jyż Cezary Pryca Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 32/12 w sprawie ze skargi E. F. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz E. F. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 32/12, oddalił skargę E. F. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w sprawie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, z następującym uzasadnieniem. Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nałożył na E. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "P. P.-U.-H. E. F.", karę pieniężną w kwocie 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Decyzję wysłano na adres firmy PPUH E. F. i jej odbiór pokwitowała w dniu 13 grudnia 2010 r. G. S. Pełnomocnicy skarżącego w dniu 28 grudnia 2010 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując fakt jej doręczenia i zarzucając naruszenie art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), polegające na pominięciu w doręczeniu decyzji pełnomocnika. Jednocześnie pełnomocnicy powołali się na powiadomienie ich przez stronę o otrzymaniu decyzji w dniu następnym, tj. 14 grudnia 2010 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 129 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z dyspozycją jednego z pełnomocników, tj. B. K., decyzja organu I instancji została wysłana bezpośrednio na adres strony. Organ wyjaśnił, że w złożonym do akt pełnomocnictwie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zostały wskazane adresy dla doręczeń dla ustanowionych pełnomocników, tj. B. Z. i B. K. W tej sytuacji organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2010 r. wezwał E. F. o wskazanie adresów dla doręczeń ustanowionych pełnomocników. W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2010 r. doradca podatkowy B. K. wskazał, że wszelką korespondencję w przedmiotowej sprawie kierowaną na ręce obu pełnomocników, należy przesyłać na adres: PPHU E. F., O. ul. W. [...]. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że doręczenie decyzji organu I instancji stronie nastąpiło w dniu 13 grudnia 2010 r. i było prawidłowe oraz skuteczne. Pełnomocnicy winni być świadomi konsekwencji dyspozycji doręczenia pism na adres strony. Zatem w niniejszej sprawie nie naruszono art. 40 § 2 k.p.a. Z uwagi na doręczenie decyzji w dniu 13 grudnia 2010 r., termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 grudnia 2010 r., podczas gdy odwołanie nadano za pośrednictwem poczty w dniu 28 grudnia 2010 r. W tym stanie rzeczy strona uchybiła terminowi z art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę E. F. na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 14-dniowy termin do wniesienia środka odwoławczego winien być liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie (co jednak nie dotyczy niniejszej sprawy) – od dnia ogłoszenia stronie, nie zaś od dnia dowiedzenia się o decyzji, do czego zmierzają w istocie zarzuty skargi. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie jej lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a. Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną administracji wywołującą określone skutki prawne. Nie jest natomiast istotne, czy i kiedy adresat zapoznał się z treścią pisma. W ocenie prawidłowości doręczenia bierze się pod uwagę sam fakt dotarcia pisma do adresata, z tego też względu w art. 39 k.p.a. stanowi się, że doręczenie pisma następuje za pokwitowaniem. Z kolei przepis art. 40 § 2 k.p.a. (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonego postanowienia) przewiduje, że w przypadku gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie powinno budzić wątpliwości, że skoro pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna, to doręczanie pism pełnomocnikowi następuje w trybie doręczania pism osobom fizycznym, uregulowanym przepisami art. 42-44 k.p.a. Zasadą jest doręczanie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, których to pojęć kodeks nie definiuje. Jednakże każda osoba fizyczna może ustanowić pełnomocnika jedynie dla doręczeń, którym jest oznaczona z imienia i nazwiska osoba (adresat). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżący jako przedsiębiorca (podmiot gospodarczy) w postępowaniu winien być traktowany jako osoba fizyczna, a nie jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 45 k.p.a. W sytuacji gdy skarżący w postępowaniu administracyjnym ustanowił dwóch pełnomocników, pisma winny być doręczane tym osobom na wskazany przez nich adres. Tymczasem pełnomocnictwo z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zawierało adresów pełnomocników (k. 70 akt adm.). Na wezwanie organu I instancji o podanie adresu do korespondencji, odpowiedzi udzielił tylko jeden z pełnomocników (doradca podatkowy B. K.), który opatrzył pismo z dnia [...] listopada 2010 r. pieczęcią i adresem własnej firmy, lecz wskazał, że wszelką korespondencję w niniejszej sprawie, kierowaną na ręce obydwu pełnomocników, należy przesyłać na adres firmy PPHU E. F. – ul. W. [...], O. (pismo z dnia [...] listopada 2010 r. – k. 50 akt adm.). W ocenie Sądu I instancji treść tego pisma nie jest jednak jednoznaczna. Nie wynika z niego jasno, że doręczanie pism, mimo ustanowienia pełnomocników, winno nastąpić bezpośrednio E. F. jako stronie – z pominięciem pełnomocników. Sąd stwierdził, że w piśmie pełnomocnika nie podano adresu dla doręczania korespondencji, gdyż wskazano nazwę i adres firmy skarżącego, który wszak jako osoba fizyczna nie jest jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 45 k.p.a. Taki stan rzeczy w istocie uniemożliwiał prawidłowe doręczenie decyzji w trybie art. 40 § 2 k.p.a. Sąd zgodził się z poglądem organu, że możliwe jest takie ułożenie stosunków strony z pełnomocnikiem, że pisma w postępowaniu administracyjnym będą kierowane do strony z pominięciem pełnomocnika, ale z pisma pełnomocnika skarżącego taka wola strony – zdaniem Sądu – nie wynika. Jednocześnie mimo prawidłowego wezwania organu I instancji o wskazanie adresu dla korespondencji, ani skarżący, ani pełnomocnicy nie podali adresu (miejscowości, nazwy ulicy i numeru porządkowego posesji), gdyż w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. oznaczono nazwę i adres podmiotu gospodarczego, będącego osobą fizyczną. Zdaniem WSA, w takim stanie rzeczy organ administracji, kierując się zasadą praworządności, winien powtórnie wezwać stronę o sprecyzowanie sposobu doręczania pism. Należy jednak mieć na uwadze fakt, że strona ustanowiła dwóch fachowych pełnomocników, którzy winni mieć świadomość regulacji prawnej, co należy rozumieć przez adres dla korespondencji, gdyż nazwa firmy, pod którą prowadzona jest działalność gospodarcza przez osobę fizyczną, nie jest adresem. Co więcej, już w treści decyzji organu I instancji oznaczono prawidłowo stronę i wskazano, że jest reprezentowana przez pełnomocników, których imiennie wymieniono. Z kolei z odwołania wynika jednoznacznie, że mimo wadliwego oznaczenia adresata przesyłki pocztowej (PPHU E. F.), skarżący w dniu 14 grudnia 2010 r. powiadomił pełnomocników o fakcie odbioru decyzji w dniu 13 grudnia 2010 r. Mając na uwadze tego rodzaju okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, sąd administracyjny doszedł do przekonania, że nawet gdyby podzielić zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., tego rodzaju uchybienie nie naruszało gwarancji procesowych strony, a więc nie pozbawiało ani prawa wniesienia odwołania, ani nie uniemożliwiało dochowania 14-dniowego terminu dopełnienia czynności. Do takich okoliczności skarżący mógłby nawiązać jedynie we wniosku o przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a.). W niniejszej sprawie pełnomocnicy strony dowiedzieli się o doręczeniu przedmiotowej decyzji w dniu 14 grudnia 2010 r., tj. dzień po jej otrzymaniu przez skarżącego. Sąd podkreślił, że data dowiedzenia się przez pełnomocników o doręczeniu stronie decyzji nie ma żadnego prawnego znaczenia dla biegu terminu do wniesienia odwołania wobec jednoznacznej treści art. 129 § 2 k.p.a., który stanowi o doręczeniu decyzji. Data dowiedzenia się o doręczeniu decyzji, której odbiór potwierdziła osoba nieuprawniona do jej odbioru, zgodnie z zasadą oficjalności oraz trybem uregulowanym w art. 39-40 k.p.a., nie jest istotna. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło dopiero w dniu 14 grudnia 2010 r., kiedy to pełnomocnicy dowiedzieli się o doręczeniu decyzji bezpośrednio stronie. Podobnie bez znaczenia jest data ewentualnego przekazania decyzji przez stronę, czy też osobę nieuprawnioną do odbioru korespondencji. W konsekwencji Sąd podzielił pogląd organu, że jedyną miarodajną datą doręczenia decyzji jest 13 grudnia 2010 r. Zatem 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 27 grudnia 2010 r. Stąd też nadanie odwołania opatrzonego taką datą w urzędzie pocztowym w dniu 28 grudnia 2010 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu, co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia tego faktu zgodnie z art. 134 zd. 1 k.p.a. E. F. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe doręczenie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] nie pełnomocnikowi skarżącej, a samej stronie skarżącej; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie do obrotu prawnego dwóch decyzji administracyjnych, wydanych w tej samej sprawie przez ten sam organ wobec tej samej strony i w tym samym stanie faktycznym, jak i prawnym, tj. decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oraz decyzji tego samego organu z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], co do której został wydany tytuł wykonawczy Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], na mocy którego przeprowadzono skutecznie w siedzibie skarżącego egzekucję pieniężną w dniu [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że adres podany w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. jest adresem do doręczeń korespondencji w tej sprawie, zatem nieobecność pełnomocników w siedzibie skarżącego w dniu doręczenia korespondencji skutkuje jej niedoręczeniem oraz powoduje obowiązek pozostawienia stosownego awiza do odbioru tej przesyłki w oznaczonym terminie w oznaczonej jednostce poczty (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem kasatora oddalenie skargi przez WSA należy uznać za niedopuszczalne, w sytuacji kiedy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było istotnymi wadami, takimi jak: - niedoręczenie pełnomocnikom strony skarżącej aktów prawnych wydanych przez te organy (brak dowodu doręczenia z podpisem pełnomocników); - dopuszczenie do obrotu prawnego, jak wcześniej wykazano, dwóch decyzji administracyjnych wydanych przez ten sam organ wobec tej samej strony i w tym samym stanie prawnym i faktycznym i przeprowadzić skutecznej egzekucji pieniężnej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaniechanie przez organ doręczenia decyzji ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikowi strony stanowi naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący "dopuszczenia do obrotu prawnego dwóch decyzji administracyjnych, wydanych w tej samej sprawie przez ten sam organ wobec tej samej strony i w tym samym stanie faktycznym, jak i prawnym". Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Sąd związany jest granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może oceniać sprawy innej niż ta, która była przedmiotem postępowania przed organem administracji. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji mogło być wyłącznie postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. Oznacza to, że Sąd nie mógł wypowiedzieć się co do innego postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2010 r. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Czynność doręczenia pisma (w tym także decyzji administracyjnej) została uregulowana w k.p.a. w rozdziale 8 "Doręczenia" (art. 39−49 k.p.a.). Normy te z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 268/07). Kwestia prawidłowego doręczenia decyzji ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 129 § 2 k.p.a, zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że strona, będąca osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, miała ustanowionych dwóch pełnomocników. Zatem w myśl art 40 § 2 k.p.a. wszelka korespondencja powinna być kierowana do pełnomocników i od prawidłowego doręczenia decyzji pełnomocnikowi należy liczyć 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zgodnie z którym bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika (por. postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1333/96, G. Łaszczyca, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2010). Możliwe jest wprawdzie takie ułożenie przez stronę swoich stosunków z pełnomocnikiem, że strona powiadomi organ, by doręczał jej pisma w postępowaniu mimo ustanowienia pełnomocnika w sprawie. Wówczas skutki prawne doręczenia będzie wywoływało doręczenie pisma stronie, a nie pełnomocnikowi. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego doradca podatkowy B. K. wskazał, że wszelką korespondencję kierowaną "na ręce pełnomocników Firmy E. F." należy przesyłać na adres firmy: PHU E. F., ul. W. [...],[...] O. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższego pisma nie wynika, że pisma należy doręczać bezpośrednio stronie, a jedynie na jej adres pełnomocnikom strony. Tymczasem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przedmiotowej decyzji organ nie wskazał pełnomocników jako adresatów przesyłki, czym bezsprzecznie naruszył art. 40 § 2 k.p.a. Oznacza to, że wszelką korespondencję należało adresować do pełnomocników skarżącego, ale na wskazany przez jednego z nich (B. Kasprowicza) adres. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że powyższe uchybienie nie naruszało gwarancji procesowych strony. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że odwołanie do organu administracji publicznej były uznane za spóźnione, nie można uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08). Nie jest bowiem dopuszczalne obciążenie strony skutkami błędnego działania organu. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania i przy ich uwzględnieniu dokona ponownej analizy skargi E. F. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 7