I OSK 2253/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 223/12 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r. nr SKO-43/119/11 w przedmiocie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r. nr SKO-43/119/11 w przedmiocie dofinasowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że: Wójt Gminy Śliwice decyzją z dnia 17 listopada 2011 r. odmówił skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 70 lit. b. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988) i stwierdził, że skarżący przedłożył zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego, którego program obejmował 96 godzin zajęć teoretycznych oraz 0 godzin zajęć praktycznych w związku z czym niespełniony został warunek określony w § 10 ust. 4 ww. rozporządzenia, aby kurs pedagogiczny zawierał 10 godzin praktyki metodycznej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o dofinansowanie w związku z tym, że ukończył kurs pedagogiczny, który miał na celu uzupełnienie kwalifikacji pedagogicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej: SKO) decyzją z dnia 5 stycznia 2012 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Nawiązując do treści art. 70 b ust. 1 ustawy o systemie oświaty SKO wywiodło, że materialną przesłanką przysługiwania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika jest prowadzenie przygotowania zawodowego młodocianych przez osobę (pracodawcę lub osobę prowadzącą zakład w imieniu pracodawcy albo osobę zatrudnioną u pracodawcy) posiadającą kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określane w odrębnych przepisach. Oznacza to, zdaniem organu, że w chwili rozstrzygania wniosku o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych, wnioskodawca, niezależnie od przesłanki określonej w art. 70 b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ma wykazać nie tyle posiadanie wymaganych kwalifikacji w chwili rozstrzygnięcia, ile zaistnienie przesłanki "prowadzenie przygotowania zawodowego młodocianych przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje." Organ podkreślił, że omawiana przesłanka jest spełniona, gdy w całym okresie przygotowania zawodowego osoba prowadząca posiadała wymagane kwalifikacje. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, jako bezsporne organ uznał to, że skarżący do dnia 18 listopada 2011 r., kiedy to ukończył uzupełniający kurs pedagogiczny, nie spełniał warunków wynikających z przepisów ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2010 r. tj. nie posiadał łącznie tytułu mistrza i przygotowania pedagogicznego w czasie trwania całego okresu przygotowania zawodowego młodocianego pracownika. Odwołując się do wykładni celowościowej organ stwierdził, że celem unormowania art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty jest zachęcenie pracodawców do prowadzenia praktycznej nauki zawodu poprzez przyznanie tym pracodawcom dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych. Organ podkreślił, że wydatkowanie środków publicznych na ten cel ustawodawca uzależnił jednak od posiadania przez osobę prowadzącą przygotowanie zawodowe odpowiednich kwalifikacji. Chodzi bowiem nie tylko o zwiększenie możliwości kształcenia dla młodocianych, ale o możliwości uczestniczenia przez młodocianych w przygotowaniu zawodowym na poziomie, który mogą zapewnić osoby prowadzące posiadające wymagane kwalifikacje. Dofinansowanie przysługuje więc, gdy przygotowanie zawodowe było prowadzone przez osoby posiadające wymagane kwalifikacje. Legitymowanie się przez osobę prowadzącą zajęcia kwalifikacjami dopiero w trakcie albo po zakończeniu przygotowania zawodowego, byłoby w ocenie organu sprzeczne z celem normy zawartej w art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem stanowiłoby to jedynie formalne potwierdzenie posiadania kwalifikacji w chwili rozstrzygania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący stwierdził, że decyzja odmowna jest dla niego krzywdząca i pozostaje w sprzeczności z dokumentem wydanym na jego osobisty wniosek przez Kuratorium Oświaty w Bydgoszczy w dniu 29 listopada 2011 r., który jednoznacznie potwierdza, że posiadane przez niego zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego z dnia 24 stycznia 1997 r. jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej oraz Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U. Nr 103, poz. 472) i uprawnia go do szkolenia młodocianych. Skarżący podkreślił także, że szkolenie młodocianych prowadzi od wielu lat, jego podstawą jest posiadanie zaświadczenia o ukończeniu kursu pedagogicznego i do tej pory nie miał żadnych podstaw, aby kwestionować jego merytoryczność i zgodność z literą prawa. Ukończenie tego kursu było dla niego jednoznaczne z osiągnięciem wymaganych uprawnień pedagogicznych pod każdym względem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem. Sąd I instancji podniósł, że wymogi dotyczące kwalifikacji do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone zostały w przepisie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania (Dz. U. Nr 60, poz. 278, ze zm.). Stosownie do jego treści, przygotowanie zawodowe młodocianych pracowników może prowadzić pracodawca, pod warunkiem posiadania kwalifikacji wymaganych od instruktorów praktycznej nauki zawodu, określonych w odrębnych przepisach dotyczących praktycznej nauki zawodu. Wskazane wyżej odrębne przepisy zawiera rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 244, poz. 1626). Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia zajęcia praktyczne realizowane u pracodawców i w indywidualnych gospodarstwach rolnych mogą także prowadzić pracodawcy lub wyznaczeni przez nich pracownicy albo osoby prowadzące indywidualne gospodarstwa rolne, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza z uczniami lub młodocianymi nie stanowi podstawowego zajęcia lub jest wykonywana w tygodniowym wymiarze godzin niższym niż przewidziany dla nauczycieli, w ramach obowiązującego ich tygodniowego czasu pracy - zwani dalej "instruktorami praktycznej nauki zawodu". Natomiast w myśl § 10 ust. 4 cyt. rozporządzenia, instruktorzy praktycznej nauki zawodu, o których mowa w ust. 2 pkt 2 powinni posiadać co najmniej tytuł mistrza w zawodzie którego będą nauczać lub w zawodzie wchodzącym w zakres zawodu którego będą nauczać i przygotowanie pedagogiczne wymagane od nauczycieli lub ukończony kurs pedagogiczny, którego program został zatwierdzony przez kuratora oświaty i obejmował łącznie co najmniej 70 godzin zajęć z psychologii, pedagogiki i metodyki oraz 10 godzin praktyki metodycznej albo ukończony przed dniem 6 stycznia 1993 r. kurs pedagogiczny uprawniający do pełnienia funkcji instruktora praktycznej nauki zawodu. Analiza programu kursu pedagogicznego ukończonego przez skarżącego w dniu 24 stycznia 1997 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie obejmował on w ogóle żadnych zajęć praktycznych, a jedynie zajęcia teoretyczne w łącznym wymiarze 96 godzin. W takiej sytuacji należy uznać, że skarżący przez cały okres kształcenia młodocianego pracownika – K. S., tj. od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2011 r. nie miał ukończonego kursu pedagogicznego o jakim mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia MEN z dnia 15 grudnia 2010 r. Swoje kwalifikacje pedagogiczne uzupełnił dopiero w czasie kursu pedagogicznego, który odbył w okresie od 17 października 2011 r. do 18 listopada 2011 r. Jak wynika z przedłożonego zaświadczenia obejmował on między innymi 10 godzin praktyki metodycznej. Wobec tego uznać należy, że orzekające w sprawie organy administracji obu instancji prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa odmówiły skarżącemu dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Prawidłowy jest bowiem pogląd będący wynikiem wykładni gramatycznej przytoczonych powyżej przepisów, że przesłanką materialną przysługiwania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika jest niezależnie od przesłanki wynikającej z art. 70 b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (ukończenie przez młodocianego pracownika nauki zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy i zdanie egzaminu), prowadzenie przygotowania zawodowego młodocianych przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje. Przy czym przesłanka ta jest spełniona tylko wtedy, gdy w całym okresie przygotowania zawodowego osoba prowadząca posiadała wymagane kwalifikacje. Za taką interpretacją przepisów art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i § 10 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 10 ust. 4 rozporządzenia MEN w sprawie praktycznej nauki zawodu przemawia także wykładnia celowościowa, bowiem ustawodawca wydatkowanie środków publicznych na zwrot kosztów kształcenia uzależnił od posiadania przez osobę prowadzącą przygotowanie zawodowe odpowiednich kwalifikacji. Chodzi bowiem nie tylko o zwiększenie możliwości kształcenia dla młodocianych, ale o możliwość uczestniczenia przez młodocianych w przygotowaniu zawodowym na poziomie, który mogą zapewnić osoby prowadzące posiadające wymagane kwalifikacje. Legitymowanie się przez osobę prowadzącą zajęcia kwalifikacjami dopiero po zakończeniu przygotowania zawodowego nie tylko nie stanowi realizacji przesłanki z art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty ustalonej w drodze wykładni gramatycznej, ale jest także nieprzydatne z punktu widzenia celu omawianej normy. WSA w Bydgoszczy uznał, że zatwierdzenie kursu pedagogicznego, który skarżący ukończył w 1997 r. przez Kuratorium Oświaty w Bydgoszczy nie może mieć znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych, ponieważ kurs ten co wyjaśniono powyżej i co jest bezsporne w sprawie, nie obejmował wszystkich wymaganych przepisem § 10 ust. 4 rozporządzenia MEN z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu przedmiotów. Nie ma także wpływu na ocenę legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnej to, że w poprzednich latach te same organy błędnie przyznawały skarżącemu dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych w oparciu o zaświadczenie o ukończeniu kursu pedagogicznego w okresie od 17 października 2011 r. do 18 listopada 2011 r. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie są bowiem tylko decyzje wydane w związku z wnioskiem skarżącego o dofinansowanie z dnia 18 października 2011 r. Ocena ta zaś sprawowana jest stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego obowiązującymi w chwili orzekania przez organy administracji. W dniu 28 lipca 2011 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn.. akt II SA/Bd 223/12 wniósł M. P.. Zarzucił on Sądowi I instancji: • naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wskazanych przez skarżącego w szczególności całkowite pominięcie w rozstrzygnięciu odniesienia się do art. 76 § 1 K.p.a.; • naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, tj. szczególne naruszenie mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Skarżący podkreślił, że jest posiadaczem tytułu mistrzowskiego i jak wynika z zaświadczenia Kuratorium Oświaty w Bydgoszczy odbył właściwe przygotowanie pedagogiczne w 1997 r. Na tej podstawie otrzymał on dofinansowanie w 2009 r. Tymczasem postępowanie organów administracji aprobowane przez Sąd I instancji powoduje, iż w takiej sytuacji łamana jest wyrażona w art. 8 K.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa. Nadto art. 76 § 3 K.p.a. statuuje zasadę mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Skarżący dysponuje urzędowym potwierdzeniem, że ukończył stosowny kurs, tymczasem organy administracji i Sąd I instancji nie przeprowadziły innego przeciwdowodu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Rozpoznawana pod tym względem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w szczególności pominięcie zaświadczenia Kuratorium Oświaty w Bydgoszczy z dnia 29 listopada 2011 r. wskazującego, że odbył właściwe przygotowanie pedagogiczne w 1997 r., dzięki czemu otrzymał on dofinansowanie w 2009 r., co w doprowadziło jego zdaniem do naruszenia art. 76 § 1 K.p.a. oraz wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Wskazać należy, że podstawą odmowy wypłacenia skarżącemu kosztów kształcenia młodocianego pracownika był fakt, że nie spełnia on kwalifikacji dla osób u których młodociany odbywa praktyczne zajęcia. Z treści § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 244, poz. 1626), podobnie jak z poprzednio obowiązującego § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 113, poz. 988, ze zm.) wynika, że instruktor praktycznej nauki zawodu, który prowadzi zajęcia z młodocianymi powinien spełniać łącznie dwie przesłanki: posiadać tytuł mistrzowski oraz legitymować się odpowiednimi kwalifikacjami pedagogicznymi. Z akt sprawy wynika, że M. P. spełnia tylko jedną przesłankę – posiada bowiem tytuł mistrzowski, natomiast posiadane przez niego wykształcenie nie odpowiada warunkom określonym w ww. wskazanych aktach prawnych, ponieważ ukończony przez niego w styczniu 1997 r. kurs pedagogiczny nie zawierał co najmniej 10 godzin zajęć z praktyki metodycznej. Należy podkreślić, że wymogi co do kwalifikacji pedagogicznych instruktora mają charakter obligatoryjny i nie mogą być zmieniane. Tymczasem z treści świadectwa ukończenia kursu wynika, że w ogóle nie przewidywał on żadnych zajęć z zakresu metodyki. Faktu tego nie zmienia to, że skarżący po ukończenia szkolenia przez K. S. uzupełnił posiadaną wiedzę pedagogiczną. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 70 b ust. 7 ustawy o systemie oświaty, finansowanie jest przyznawane na wniosek pracodawcy złożony w terminie 3 miesięcy od dnia zdania przez młodocianego pracownika egzaminu. Przepis ten zawiera normy materialne i procesowe. Termin określony w tym przepisie jest terminem prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 95/09). Nadto przepis ten ustanawia obligatoryjne w odniesieniu do art. 63 § 1 i 2 K.p.a. obowiązki wnioskodawcy składającego podanie o przyznanie kosztów dofinansowania. Materialna przesłanka w postaci dochowania przez pracodawcę trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku i proceduralny wymóg dołączenia do wniosku kopii dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w art. 70 b ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, nie wpływają w żaden sposób na treść materialnej przesłanki "prowadzenia przygotowania zawodowego przez osobę posiadająca wymagane kwalifikacje", a więc ocena spełnienia warunku posiadania kwalifikacji przez instruktora praktycznej nauki zawodu następuje zawsze po zakończeniu procesu kształcenia młodocianego (o ile został złożony wniosek). Ocena ta polega jednak na zbadaniu, czy przygotowanie zawodowe było prowadzone przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, a nie na tym, czy osoba prowadząca przygotowanie zawodowe uzyskała kwalifikacje do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dofinansowania kosztów kształcenia. Ustawodawca tak bowiem skonstruował przepisy dotyczące praktycznego szkolenia młodocianych, aby odbywający szkolenie był w jego trakcie pod opieką osoby posiadającej właściwe kwalifikacje Uprawnień skarżącego w zakresie posiadania stosownych kwalifikacji nie potwierdza wydane w dniu 29 listopada 2011 r. zaświadczenie z Kuratorium Oświaty w Bydgoszczy. Wskazuje ono jedynie, że ukończony przez M. P. w styczniu 1997 r. kurs pedagogiczny odpowiadał warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 października 1993 r. w sprawie zasad i warunków podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia ogólnego dorosłych (Dz. U. Nr 103, poz. 472), co nie jest sporne. Podkreślić należy, że w okresie w którym skarżący odbywał kurs nie obowiązywały przepisy dotyczące kwalifikacji zawodowych instruktorów prowadzących praktyczne szkolenie młodocianych. Weszły one w życie dopiero w dniu 29 listopada 2003 r. w raz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sporu z dnia 29 października 2003 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie praktycznej nauki zawodu (Dz. U. Nr 192, poz. 1875), a zatem fakt, że odbyty kurs w dniu jego odbywania uprawniał M. P. do przeprowadzenia instruktarzu młodocianych nie oznacza, że uprawnia on skarżącego na przyszłość, w sytuacji zmiany stanu prawnego. Nadto zaświadczenie z Kuratorium Oświaty w Bydgoszczy wskazuje, że ukończony kurs uprawnia skarżącego do szkolenia młodocianych, co nie jest tożsame z przeprowadzeniem szkolenia jako instruktor praktycznej nauki zawodu o którym mowa w § 10 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie praktycznej nauki zawodu. Jak bowiem wynika z treści § 4 oraz § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 grudnia 2010 r. szkolenie młodocianych jest realizowane w innych formach nie tylko poprzez zajęcia prowadzone przez instruktorów praktycznej nauki zawodu. Argumenty skarżącego dotyczące naruszenia zasady zaufania obywatela do organów Państwa są więc chybione. Skarżący wywodzi bowiem ze wskazanego zaświadczenia uprawnienia, które nie są w nim zawarte. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.